Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. – O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zobowiązującą B. i J. B. do wykonania wymiany lub wzmocnienia płatwi drewnianej nad otworem wjazdowym wiaty, wykonania z materiałów nierozprzestrzeniających ognia elementów konstrukcyjnych słupów, belek i ścian osłonowych usytuowanych przy granicy z działkami nr geod. 3447, 3448 i 3449 w K. przy ul. G. i odmówił nałożenia tych obowiązków.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legały następujące ustalenia.

Wskutek interwencji M. D. – O., powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wiaty wybudowanej w K. przy ul. G. na działce nr geod. 3446 stanowiącej własność B. i J. B. Na skutek przeprowadzonych w dniu 2 września 2010 r. oględzin ustalono, że wiata ma wymiary 6,90 x 9,0 m (wysokość wiaty w kalenicy - 3,76 m, przy okapie 2,70 m, wiata o konstrukcji drewnianej szkieletowej częściowo obita deskami, dach o konstrukcji drewnianej jednospadowy, pokryty eternitem falistym z odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę). Pod wiatą wylana posadzka betonowa. Wiata usytuowana jest ok. 0,50 m od granicy z działką 3449. Tylna część wiaty przylega do budynku wybudowanego na działce nr geod. 3448. B. B. oświadczyła do protokołu, że przedmiotowa wiata, podobnie jak budynek gospodarczy została wybudowana w latach 1989 - 1991. Współwłaścicielami nieruchomości nr geod. 3446 inwestorzy zostali w czerwcu 1995 r., poprzednim właścicielem nieruchomości była Gmina K., która nie przekazała żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej wiaty. W rejestrach Starostwa Powiatowego w S. nie figuruje żadne pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy wiaty ani na poprzedniego, ani aktualnego właściciela nieruchomości. Biorąc pod uwagę wygląd i stan materiałów użytych do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego organ powiatowy stwierdził, że wiata została wybudowana w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z roku 1974. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 22 września 2010 r., na podstawie art. 56 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., organ l instancji zobowiązał B. i J. B. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaty, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W wyznaczonym terminie żądana ekspertyza została przedłożona w związku z tym, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., organ l instancji nakazał B. i J. B. wymianę lub wzmocnienie płatwi drewnianej nad otworem wjazdowym wiaty wykazującej nadmierne ugięcie.

W wyniku złożonego przez M. D. – O. odwołania od powyższej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, celem uzupełnienia materiału dowodowego i zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania w sprawie.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, organ l instancji uznał, że przedmiotowa wiata istniała już w 1994 r. (co potwierdza raport wyceny nieruchomości zabudowanych sporządzony, na zlecenie Urzędu Gminy w K., przez rzeczoznawcę majątkowego, biegłego sądowego). Dlatego też w sprawie powinno mieć zastosowanie prawo budowlane z 1974 r. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. zobowiązał B. i J. B. do wykonania wymiany lub wzmocnienia płatwi drewnianej nad otworem wjazdowym wiaty oraz wykonania z materiałów nierozprzestrzeniających ognia elementów konstrukcyjnych słupów, belek i ścian osłonowych usytuowanych przy granicy z działkami nr geod. 3447, 3448 i 3449.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. D. – O. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wydał rozstrzygnięcie kwestionowane w przedmiotowej sprawie i podał, że zgromadzony materiał dowodowy oraz wygląd zewnętrzny wiaty, jak też użyte do budowy materiały budowlane wskazują, iż obiekt powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że budowa tego obiektu z pewnością została zakończona przed styczniem 1995 r.

Stosownie do regulacji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, lecz dotychczasowe regulacje, czyli te zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane (z 1974r.).

Dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenia miało ustalenie daty budowy oraz czy roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. W tej kwestii organ l instancji dokonał wszelkich starań by sprostać powyższym przesłankom. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zakwalifikował obiekt jako samowolę budowlaną wdrażając przepis art.40 ustawy - Prawo budowlane 1974 r. Nałożone zaskarżoną decyzją zobowiązanie inwestorów do wykonania belek, słupów i ścian osłonowych z materiałów nierozprzestrzeniających ognia bez doprecyzowania tej kwestii, czyni tę decyzję niewykonalną. Ponadto z ekspertyzy stanu technicznego wiaty wynika, że elementy konstrukcyjne wiaty (fundamenty, ściany, dach) są w stanie średnim, wiata wymaga remontu (naprawa ścian, wzmocnienie płatwi nad wejściem do wiaty). Takiego zakresu robót (remontu) nie może nałożyć organ nadzoru budowlanego w decyzji wydanej na podstawie art. 40 - Prawa budowlanego z 1974 r. Przeprowadzenie remontu jest prawem inwestora. Inwestor może tego dokonać po dopełnieniu formalności w organie architektoniczno - budowlanym. Należy również zauważyć, że z ekspertyzy wynika, że stan techniczny wiaty jest zadawalający, zatem organ nie ma podstaw do zobligowania inwestorów do wymiany tych elementów. Zarzut odwołującej się dotyczący tego, że budynek powinien być tak usytuowany by nie stwarzał zagrożenia pożarowego oraz nie zagrażał zdrowiu i życiu osób innych jest uzasadniony, niemniej wiata jest obiektem budowlanym, którego usytuowanie względem sąsiednich granic nie podlega regulacji warunków technicznych Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., które regulują odległości budynków od granicy działki. Wiata nie jest budynkiem w rozumieniu definicji budynku, zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W kwestii zdjęcia eternitu z wiaty, o co wnosi odwołująca się, organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. nr 71, póz. 649) nakładają w § 4 na właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości, a także obiektu, urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej lub innego miejsca zawierającego azbest, obowiązek przeprowadzania kontroli stanu tych wyrobów. Z przeprowadzonej kontroli okresowej sporządza się ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Jeżeli z oceny wyniknie l stopień pilności organ na tej podstawie będzie mógł nakazać ewentualne usunięcie eternitu.

Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła M. D. – O. podała, że się z nią nie zgadza dlatego, że wiata nie była budowana w latach 1989-1991, nie ma na to żadnej dokumentacji. Do 6 września 1991 r. właścicielem działki był Wojewoda. Urząd Gminy nabył tę działkę z mocy decyzji z dnia 6 września 1991 r. Gmina nie budowała wiaty. Urząd gminy był właścicielem działki do czerwca 1995 r. Ani Urząd Gminy, ani Państwo B. nie dokonali zgłoszenia budowy wiaty. W sprawie powinna być wdrożona procedura legalizacyjna w wyniku której Państwo B. powinni być zobowiązani do przedłożenia stosownych opracowań i dokumentów. Wiata na zasadniczej mapie geodezyjno – kartograficznej naniesiona jest w innym położeniu – co potwierdza fakt dokonania samowoli budowlanej. Załączone przez skarżącą zdjęcia odzwierciedlają stan techniczny wiaty i jej usytuowanie tzn. jest ona jednym bokiem na granicy działki nr geod. 3449, a nie w odległości 0,5 m. Nadto skarżąca przywołała treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. W konkluzji stwierdziła, że kwestionowana decyzja urąga wszystkim przepisom prawa budowlanego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego uchylająca decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie której zobowiązano B. i J. B. do wykonania wymiany lub wzmocnienia płatwi drewnianej nad otworem wjazdowym wiaty, wykonania z materiałów nierozprzestrzeniających ognia elementów konstrukcyjnych słupów, belek i ścian osłonowych usytuowanych przy granicy z działkami nr geod. 3447, 3448 i 3449 w K. przy ul. G. i odmówiająca nałożenia tych obowiązków. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do głównego zarzutu skargi, który dotyczy błędnych ustaleń faktycznych w zakresie daty budowy wiaty z co za tym idzie błędnego zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącej w sprawie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, że była ona wybudowana w latach 1989-1991.

Jako bezsporny w sprawie należy uznać fakt, że wiata powstała w ramach samowoli budowlanej o czym świadczy brak w rejestrach Starostwa pozwolenia na budowę lub zgłoszenie jej budowy. Spór zaś z uwagi na stanowisko skarżącej dotyczy daty jej wybudowania i zastosowanej podstawy prawnej.

Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie jej stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1, 80 kpa), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa). Prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przede wszystkim ustalenia daty dopuszczenia się samowolnej inwestycji co w dalszej kolejności przesądza o tym jaki akt prawny będzie miał w sprawie zastosowanie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien być rozpatrzony swobodnie tzn. jego ocena powinna być zgodna z normami prawa procesowego, oparta na przekonujących argumentach, zgodnych z prawidłami logiki, które powinny być zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Pozwoli to zapobiec przerodzeniu się swobodnej oceny dowodów w ich samowolną ocenę dokonywaną według dowolnych, nieokreślonych kryteriów. Z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa związana jest kwestia dotycząca rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Przed zmianą kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. treść art. 7 była następującą: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmowało się, że co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie (zasada oficjalności postępowania administracyjnego), przy czym strona postępowania jest uprawniona do przedstawiana dowodów w sprawie. W interesie strony leży współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, nieprzedstawienie ich spowodować bowiem może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Aktualna treść tego przepisu nawiązuje do tego stanowiska, jej brzmienie jest następujące: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia daty budowy wiaty była przedmiotem dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Prowadząc postępowanie po raz pierwszy organ powiatowy stwierdził, że wiata została wybudowana w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z roku 1974 na podstawie wyglądu i stanu materiałów użytych do jej budowy. Stanowisko to nie znalazło akceptacji organu odwoławczego, który nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie daty wybudowania wiaty. W wyniku uzupełnienia tego materiału do akt sprawy dołączono raport wyceny nieruchomości zabudowanych stanowiących własność Gminy K. z 1994 r. oraz wyjaśnienia Urzędu Miejskiego w K. Z wyjaśnień tych wynika, że nieruchomość nr geod. 3446 została nabyta przez Gminę K. z mocy prawa, decyzją Wojewody z dnia [...] września 1991 r. Gmina nie budowała na tej nieruchomości wiaty. Prawdopodobnie została ona wybudowana w latach 70 –tych XX wieku przez Cz. B. – ojca J. B. Natomiast z treści raportu wynika, że na datę jego sporządzenia, czyli w roku 1994 r. działka była zabudowana prywatnymi chlewikami. W świetle powyższego, w ocenie Sądu w sprawie niniejszej słusznie, zgodnie z prawidłami logiki w ramach swobodnej oceny dowodów, stwierdzono że wiata była na działce już 1994 r. Skarżąca podnosi, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej tę okoliczność. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w sprawie samowoli budowanej jest rzeczą oczywistą bo nie ma ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie jest też prowadzony dziennik budowy. W takiej sytuacji organy nie mogły oprzeć swojego stanowiska na szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Z drugiej strony, pomimo tego, iż skarżąca nie tylko była uprawniona do przedstawiana dowodów w sprawie ale również zobowiązana do współdziałania z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, na poparcie swojej tezy takich dowodów nie przedstawiła. Fakt, że wiata nie była naniesiona na niektórych mapach geodezyjnych nie oznacza, że nie było jej rzeczywiście na działce. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro wiata istniała na działce już 1994 r. to zasadnie w sprawie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Jako, że nowe prawo budowlane weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., to zbędnym w sprawie było ustalanie konkretnej daty wybudowania wiaty, wystarczyło ustalenie, że istniała ona na działce przed tą datą.

Reguły normujące wpływ nowego prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Dotyczy on wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Organy nadzoru budowlanego zgodnie przyjęły, że wiata została wybudowana samowolnie, lecz o ile organ I instancji stwierdził, że niezbędne jest wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami o tyle organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne uznał, że wykonanie tych robót jest zbędne. Podstawę prawną rozstrzygnięć obu instancji stanowił przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tą regulacją w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższego wynika, że warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest wykazanie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, który w ust. 1 stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do nakazania rozbiórki wiaty w trybie art. 37 prawa budowlanego dlatego, że znajduje się ona na terenie przeznaczonym pod zabudowę a fakt jej wybudowania nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia o czym świadczy treść ekspertyzy technicznej dołączonej do akt. Wynika z niej, że stan wiaty jest zadawalający. Nie było również podstaw do nakazania wykonania określonych robót budowlanych w ramach postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 prawa budowlanego, celem doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem, albowiem została ona wybudowana zgodnie ze sztuką budowlaną. Analiza zakresu robót nałożonych przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że zostały one nałożone pod wpływem stanowiska skarżącej która podnosiła, że wiata powinna być tak usytuowana, by nie stwarzała zagrożenia pożarowego oraz nie zagrażała zdrowiu i życiu innych osób. Z uwagi na to, że wiata nie odpowiada definicji budynku zawartej w ustawie prawo budowlane, to nie jest obiektem budowlanym którego usytuowanie względem granic sąsiednich działek podlega regulacji rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Nadmienić przy tym należy, że działka stanowiąca własność skarżącej w żaden sposób nie graniczy z wiatą. Dlatego też jej usytuowanie, z punktu widzenia prawa budowlanego, w żaden sposób nie narusza jej interesu prawnego. Tym samym wniesiona przez nią skarga jawi się jako klasyczny przykład konfliktów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalono.