Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi J. R. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. R. R. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. R. R. sumę pieniężną w wysokości 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. R. R. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego - 7 czerwca 2019 r.) obywatelka Filipin, J. R. R. (dalej również jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca"), wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.

W dniu 24 października 2019 r. wnioskodawczyni stawiła się osobiście w siedzibie organu w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz uzupełniła wniosek poprzez przedłożenie dokumentów obejmujących między innymi: informację starosty z dnia 18 września 2019 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy (przetwórca ryb) w oparciu o zasoby lokalnego rynku pracy - załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wypełniony przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, to jest spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W dniu 14 stycznia 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło wniesione przez pełnomocnika wnioskodawczyni ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."). W dniu 22 stycznia 2020 r. ponaglenie zostało przesłane przez Wojewodę [...] do Zastępcy Dyrektora Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Odnosząc się do zarzutów poniesionych w ponagleniu organ poinformował, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków.

Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. Wojewoda [...] powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę J. R. R. został przedłużony do dnia 31 maja 2020 r.

W tej samej dacie co data sporządzenia wskazanego wyżej pisma, to jest w dniu 22 stycznia 2020 r., Wojewoda [...] sporządził pismo skierowane równolegle do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G., występując do tych organów w oparciu o art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35) z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (doręczonym na adres kancelarii pełnomocnika wnioskodawczyni w dniu 14 lutego 2020 r.) Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika J. R. R. do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania (np. poświadczenia zameldowania, umowy najmu mieszkania czy oświadczenia osoby uprawnionej do władania lokalem mieszkalnym o zapewnieniu cudzoziemcowi miejsca zamieszkania), pod rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie materiału dowodowego.

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r., a zatem jeszcze przed otrzymaniem przedmiotowego wezwania, pełnomocnik strony wystąpił do Wojewody o przeprowadzenie w sprawie dowodu z dokumentów obejmujących: korektę załącznika, informację starosty, pełnomocnictwa od pracodawcy, oświadczenia pracodawcy o zatrudnieniu, KRS, zezwolenia na prace typu A, umowy o pracę, dokumentów ZUS, oświadczenia o zapewnieniu miejsca zamieszkania, umowy najmu lokalu (pismo wpłynęło do organu wraz z załącznikami w dniu 10 lutego 2020 r.).

Po otrzymaniu wezwania z dnia 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony wystąpił natomiast do organu o przeprowadzenie w sprawie dowodów z nadesłanych organowi dokumentów w postaci:

- oświadczenia o zapewnieniu miejsca zamieszkania, umowy najmu lokali mieszkalnych (pismo pełnomocnika z dnia 18 lutego 2020 r., które wpłynęło do organu 20 lutego 2020 r.);

- aneksu do umowy o pracę (pismo pełnomocnika z dnia 12 marca 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 marca 2020 r.);

- informacji starosty z dnia 7 kwietnia 2020 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy (przetwórca ryb) w oparciu o zasoby lokalnego rynku pracy (pismo pełnomocnika z dnia 27 maja 2020 r., które wpłynęło do organu 1 czerwca 2020 r.).

Pismem z 15 czerwca 2020 r. J. R. R., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła za pośrednictwem Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania w sprawie odpowiedniego aktu administracyjnego, stwierdzenie przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania w podwójnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podano, że pomimo wskazania w zawiadomieniu z dnia 22 stycznia 2020 r., że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 maja 2020 r., na dzień sporządzenia skargi organ nie zakończył postępowania w sprawie, nie dopełniając jednocześnie wynikającego z art. 36 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała zatem bezczynność organu, gdyż pomimo ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania w sprawie. W ocenie pełnomocnika strony w sprawie wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

W ocenie skarżącej biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały w przedmiotowej sprawie wyłącznie po stronie organu oraz to, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należało stwierdzić, że uchybienia organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za niezależne od organu nie można bowiem uznać wskazywanych przez Wojewodę [...] braków kadrowych, z którymi boryka się od lat.

Wnosząc o wymierzenie organowi grzywny, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że powinna ona uzmysłowić organowi konieczność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Dotychczasowe działania organu, który w różnych sprawach dotyczących wydawania zezwoleń na pracę, od kliku lat powołuje się na trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu oraz na dużą ilość spraw, w ocenie strony skarżącej w istotny sposób naruszają bowiem zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 18 czerwca 2020 r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 17 czerwca 2023 r. w celu wykonywania pracy, to jest w całości uwzględniając żądanie wnioskodawczyni zawarte w skierowanym do organu wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. organ przyznał, że postępowanie w sprawie w istocie trwało 370 dni, jednak czynności organu w sprawie były podejmowane przez organ niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Organ podkreślił jednocześnie, że ostatnie dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dostarczono do organu dopiero w dniu 1 czerwca 2020 r., to jest 18 dni przed dniem udzielenia zezwolenia.

W następstwie informacji organu o wydaniu decyzji nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o udzielenie odpowiedzi, czy cofa skargę, czy też ją podtrzymuje.

W udzielonej odpowiedzi z dnia 29 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wnosi o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, a w pozostałym zakresie popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym co w realiach sprawy miało miejsce zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na wstępie należy jeszcze podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (zob. w tej materii uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OPS 5/19). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej pismem, które wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia 2020 r., wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. w tej materii wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda w realiach rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności jak też przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu wykonywania pracy) wpłynął do organu 7 czerwca 2019 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 8 sierpnia 2019 r. (art. 57 § 1 i § 3 k.p.a.). W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero zawiadomieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 31 maja 2020 r. Termin ten również nie został dotrzymany, a strona nie została powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o 3 miesiące.

W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił nadto, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Powyższa okoliczność nie była jednak ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej (zm.u.COVID) w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że organ jeszcze w styczniu 2020 r., a więc na dwa miesiące przed wprowadzeniem stanu epidemii, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2020 r. Termin wyznaczany w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. nie ma jednak charakteru terminu procesowego – jego długość nie wynika wprost z przepisów prawa i nie jest on liczony według zasad określonych w art. 57 k.p.a., to jest w dniach, tygodniach czy miesiącach. Poprzez wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, organ wskazuje natomiast konkretny dzień, stanowiący granicę czasową, do której postpowanie w sprawie powinno być zakończone, chyba, że znów nastąpi konieczność jego przedłużenia. W przedmiotowej sprawie dzień wyznaczony przez organ jako granica czasowa rozpoznania sprawy przypadał z woli organu na dzień 31 maja 2020 r. Jak wskazano wyżej w tym terminie, począwszy od 24 maja 2020 r. nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy o COVID, uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (zm.u.COVID). Wskazana okoliczność nie została jednak uwzględniona przez organ, który w wyznaczonym przez siebie terminie nie wydał decyzji w sprawie i nie zawiadomił też strony o konieczności przedłużenia postępowania, a zatem pozostawał w bezczynności.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że nie mógł wcześniej, niż w czerwcu 2020 r. wydać decyzji, gdyż ostatni z dokumentów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy wpłynął do organu dopiero w dniu 1 czerwca 2020 r., wskazać przede wszystkim należy, że to organ, a nie cudzoziemiec wnioskujący o zalegalizowanie pobytu w Polsce jest dysponentem postępowania wyjaśniającego w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi organ w okresie od dnia otrzymania wniosku skarżącej (7 czerwca 2019 r.) do czasu otrzymania ponaglenia w sprawie (14 stycznia 2020 r.) nie podjął (a przynajmniej nie utrwalił w aktach) żadnej czynności wyjaśniającej w sprawie, w tym nie zweryfikował ostatecznie wniosku pod względem formalnym. Do obligatoryjnego zwrócenia się przez Wojewodę [...] do innych organów stojących na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego w RP, czy pobyt skarżącej w Polsce nie zagraża tym wartościom, doszło zaś dopiero w dniu 22 stycznia 2020 r. Po drugie, pomimo wizyty skarżącej w siedzibie organu w dniu 24 października 2019 r., spowodowanej koniecznością złożenia odcisków palców oraz koniecznością wymiany załącznika nr 1 do wniosku (pracodawca wypełniający załącznik omyłkowo wpisał, że proponowana skarżącej praca to praca malarza, a nie przetwórcy ryb), organ nie zweryfikował wniosku skarżącej pod kątem tego, czy rzeczywiście jest on kompletny. Dopiero w dniu 31 stycznia 2020 r. organ wystosował do skarżącej wezwanie o przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania zaznaczając jednocześnie, że brak dostarczenia wskazanych dokumentów będzie skutkował rozpatrzeniem wniosku na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można zatem czynić zarzutów stronie, że poza dostarczeniem w lutym 2020 r. żądanych przez organ dokumentów poświadczających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, w późniejszym czasie nadesłała do organu także inne dokumenty, w tym dokumenty już wcześniej przedłożone (a zatem chcąc zapewne przypomnieć o konieczności rozpoznania swojej sprawy). Istotne bowiem pozostaje to, że skarżąca nie została w żaden sposób poinformowana przez organ o konieczności przedłożenia innych dokumentów, niż te dotyczące potwierdzenia miejsca zamieszkania i miała wszelkie podstawy by przypuszczać - co wynikało również z udzielonego jej w wezwaniu pouczenia - że rozstrzygnięcie sprawy nie będzie wymagało dostarczenia przez nią już żadnych innych dokumentów. Odnosząc się zatem do poczynionego w odpowiedzi na skargę wskazania, że ostatni z dokumentów strona nadesłała do organu w dniu 1 czerwca 2020 r., w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na rodzaj tego dokumentu, który stanowił informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy (przetwórca ryb) w oparciu o zasoby lokalnego rynku pracy. Była to już bowiem druga z kolei informacja udzielona w tym przedmiocie przez starostę, której konieczność podjęcia wynikała tylko z zaproponowania skarżącej przez pracodawcę wyższego wynagrodzenia na tym samym stanowisku pracy. Pierwotnie udzielona przez starostę informacja w tym przedmiocie z dnia 18 września 2019 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy (przetwórca ryb) w oparciu o zasoby lokalnego rynku pracy była bowiem dostarczona organowi już w dniu 24 października 2019 r., co potwierdza sam organ w treści odpowiedzi na skargę. Gdyby zatem organ terminowo załatwił wniosek skarżącej, nie istniałaby potrzeba aktualizowania przez skarżącą niezbędnych do wydania decyzji dokumentów. Analizując zasadność złożonej skargi, w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgnęły kilku miesięcy. Sąd zwrócił jednak przede wszystkim uwagę na to, że organ potrzebował ponad 7 miesięcy aby dokonać analizy wniosku pod względem formalnym i podjąć pierwsze czynności w sprawie. Co więcej, organ pierwsze czynności udokumentowane w aktach sprawy podjął dopiero w styczniu 2020 r. i to na skutek złożenia ponaglenia. Oczywistym jest przy tym wskazanie, że na brak wcześniejszego podjęcia w sprawie tych czynności nie mógł mieć wpływu stan epidemii, gdyż ten został ogłoszony dopiero w marcu 2020 r.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował pierwsze czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach strony skarżącej mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (zob. w tej materii m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. Poniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że podejmował czynności niezwłocznie nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w aktach przedmiotowej sprawy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.

W związku z powyższym Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 2 sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę, że stwierdzony stan bezczynności i przewlekłości ustał w związku z wydaniem w dniu 18 czerwca 2020 r. decyzji w sprawie, skarżąca dokonała częściowego cofnięcia skargi. Z tego względu Sąd stwierdzając, że skarżąca w tym zakresie skutecznie cofnęła skargę, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).

Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., a w szczególności od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (o czym była mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i opieszałości: rażącego albo nierażącego.

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę, nie tylko to, że postępowanie w sprawie trwało łącznie 370 dni, ale przede wszystkim to, że ani po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a następnie po upływie wyznaczonego z opóźnieniem dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. strona nie została powiadomiona o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy, ani o powodach pozostawania przez organ w bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie. Po drugie, za rażąco naruszające prawo należy uznać działanie organu, który informując stronę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bezpośrednio wcześniej przez blisko 7 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, w ogóle nie podjął żadnych czynności wyjaśniających. Tego rodzaju rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach w ocenie Sądu w oczywisty sposób pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zdecydował o zastosowaniu w sprawie obu wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych to jest nałożeniu na organ grzywny w wysokości 500 zł oraz o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł (punkty 4 i 5 sentencji wyroku).

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nałożenie na organ grzywny ma w przedmiotowej sprawie głównie charakter prewencyjny i ma służyć zdyscyplinowaniu organu do sprawniejszej organizacji pracy urzędu w zakresie wniosków składanych przez cudzoziemców. Z drugiej strony stanowi też sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania w sprawie. Miarkując wysokość grzywny Sąd uwzględnił znany mu z urzędu fakt, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża, a organ wskazuje, że cierpi na braki kadrowe. Nie mniej dostrzec też należy, że znaczna ilość tych wniosków nie jest zjawiskiem nowym i w ocenie Sądu wymaga dokonania przez organ szybkiej reorganizacji pracy urzędu trwale uwzględniającej tą okoliczność.

Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącej od organu w wysokości 1.500 zł Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 6 sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Należy w tym miejscu wskazać, że w ocenie Sądu brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Czynności pełnomocnika skarżącej oraz stopień zawiłości sprawy nie uzasadniały przyznania wynagrodzenia w stawce wyższej niż minimalna, a ponadto w myśl § 15 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. Na zasądzoną od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę składa się zatem wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).