III SA/Lu 786/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-07	
Data wpływu	2021-12-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Drwal
Jerzy Marcinowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Hałabis	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata
Samorząd terytorialny
Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 1619/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 90 ust. 1; art. 91 ust. 1; art. 94 ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2215; art. 30 ust. 6; art. 30 ust. 6a; Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 § 1; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków I. stwierdza nieważność uchwały [...]Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków w części dotyczącej § 5 ust. 5; II. oddala skargę w pozostałej części.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] Rady Inne z dnia [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako "u.s.g." oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r., poz. 1762), dalej jako "Karta Nauczyciela" ustalono regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2021 r. W. L. stwierdził nieważność w/w uchwały, w części obejmującej: § 2 ust. 8, § 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2 zd. drugie i ust.3, § 5 ust. 2, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, § 6 pkt 1 i pkt 6, § 8 ust. 2, ust. 6, ust. 8, ust. 10 i ust. 11, § 9 ust. 2 i ust. 5, § 11 ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, § 12 ust. 6 – ust. 16, § 13, § 14, § 16 uraz § 17 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W. L. uznał, że zakwestionowane postanowienia wykraczają poza granice upoważnienia przyznanego radzie gminy w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Prezes Oddziału Powiatowego ZNP w L. wystąpił do W. L. o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady G. S. z dnia [...] lutego 2021 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, W. L. zdecydował o wniesieniu skargi na powyższą uchwałę. W złożonej skardze domagał się stwierdzenia jej nieważności w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy uchwalaniu regulaminu doszło do naruszenia art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, gdyż regulamin nie został uzgodniony ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W dniu [...] lutego 2021 r. projekt przedmiotowego regulaminu został przesłany drogą elektroniczną do Oddziału Powiatowego ZNP w L. .

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes Oddziału Powiatowego ZNP w L. przekazał uwagi do przedstawionego projektu regulaminu, które dotyczyły:

- procentowego określenia wysokości środków finansowych na dodatek motywacyjny, wyodrębnionych na ten cel w planie finansowym szkoły oraz przyznawania dodatku motywacyjnego w wysokości zgodnie z posiadanym stopniem awansu zawodowego danego nauczyciela,

- wykreślenia w § 6 pkt 4 słów: "w tym prowadzenie kół zainteresowań, bezpłatnych zajęć statutowych i wolontariatu",

- wykreślenia § 6 pkt 5,

- zwiększenia w § 8 ust. 5 dodatku funkcyjnego dla opiekuna stażu do wysokości 3,5%,

- dodania regulacji określającej dodatek funkcyjny dla doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta w wysokości 5% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z przygotowaniem pedagogicznym,

- zwiększenia w § 9 ust. 1 wysokości dodatku (za warunki pracy) do 10%,

- zróżnicowania wysokości środków funduszu nagród w § 12 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) - propozycja 60% do dyspozycji dyrektora i 40% do dyspozycji wójta,

- określenia wysokości nagrody wójta i dyrektora, np.: wysokość nagrody dyrektora wynosi do 150% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela stażysty z przygotowaniem pedagogicznym, a wysokość (nagrody) wójta do 200% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela stażysty z przygotowaniem pedagogicznym.

W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków.

Wojewoda podniósł, że z treści uchwalonego regulaminu wynika, że przedstawione przez ZNP uwagi merytoryczne uwzględnione zostały jedynie w zakresie określenia wysokości nagrody dla nauczycieli przyznawanych przez wójta oraz przez dyrektora szkoły (§ 12 ust. 3) oraz wykreślenia postanowień zawartych w § 6 pkt 4 i pkt 5 projektu regulaminu. Podkreślił, że w § 5 ust. 5 przyjętego regulaminu określono, że dodatek motywacyjny może być przyznawany na okres od 2 do 6 miesięcy. Natomiast w przesłanym do związków zawodowych projekcie regulaminu wskazano, że okres, na jaki ów dodatek może być przyznany miał wynosić od 2 do 12 miesięcy. Finalne postanowienie w uchwalonym brzmieniu określające czas, na jaki może być przyznany dodatek motywacyjny (od 2 do 6 miesięcy), nie było zatem przedmiotem uzgodnień ze związkami zawodowymi.

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy S. powołał się na rozmowę telefoniczną, podczas której poinformowano przedstawiciela ZNP o wprowadzonych poprawkach i określono ostateczne stanowisko w zakresie regulaminu wynagrodzeń, natomiast zmiany dotyczące zwiększenia wynagrodzeń dla nauczycieli w tym dodatków nie zostały zaakceptowane, z uwagi na brak środków w budżecie. Prezes Oddziału Powiatowego ZNP w L. wyjaśnił, że żaden z członków ZNP nie został poinformowany o poprawkach do regulaminu.

Wojewoda podkreślił, że brak jest dokumentacji, z której wynikałoby aby w procesie uzgadniania regulaminu podjęto jakiekolwiek inne utrwalone działania. W jego ocenie, pomimo przedłożenia związkom zawodowym projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli, Rada Gminy S. podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Podniósł, że istotnym etapem procedury uzgadniania jest merytoryczna dyskusja, zakończona sporządzeniem protokołu uzgodnień ewentualnie rozbieżności, jeżeli nie udało się uzyskać konsensusu. Nie można uznać, że raz przeprowadzona procedura uzgodnienia projektu regulaminu obejmuje późniejsze zmiany. Obowiązek konsultacji zmienionego projektu jest bezwzględny. Jeżeli podczas obrad rady gminy zajdzie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy ponowić procedurę uzgodnieniową.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uwagi ZNP w części zostały uwzględnione, natomiast w pozostałym zakresie nie wprowadzono ich, z powodu braku środków w budżecie gminy. Zmieniono okres na jaki może być przyznany dodatek motywacyjny, jednak ta kwestia nie była przedmiotem uwag ze strony ZNP. W ocenie organu – wyłącznie przyjęcie regulaminu bez uzgodnienia ze związkami zawodowymi jest działaniem sprzecznym z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Wprowadzenie zmian do uchwały w sytuacji, gdy postanowienia regulaminu w wersji pierwotnej w tym zakresie w ogóle nie były negowane przez związek, nie stanowi istotnej zmiany regulaminu, które mogłoby skutkować unieważnieniem uchwały. Obowiązek sporządzenia protokołu z uzgodnień lub rozbieżności nie ma zastosowania do art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Natomiast stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała ustalająca regulamin wynagradzania nauczycieli, podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela jest aktem prawa miejscowego (zob. m.in.: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 323/11; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 1191/05). W tym stanie rzeczy, nie ma przeszkód prawnych do ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd, mimo upływu roku od dnia jej podjęcia.

W judykaturze i literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, że fakt, iż w terminie, w którym organ nadzoru mógł zakwestionować konkretną uchwałę rozstrzygnięciem nadzorczym, organ ten wydał rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w odniesieniu do części danej uchwały, nie pozbawia go prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. II SA/Gd 235/02; WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2009 r., sygn. II SA/Wr 649/08; WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 466/08; Dolnicki B., Matan A., Komentarz do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, dostępny w systemie LEX).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy S. była objęta rozstrzygnięciem nadzorczym W. L. Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., w którym stwierdzono jej nieważność w części obejmującej § 2 ust. 8, § 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2 zd. drugie i ust. 3, § 5 ust. 2, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, § 6 pkt 1 i pkt 6, § 8 ust. 2, ust. 6, ust. 8, ust. 10 i ust. 11, § 9 ust. 2 i ust. 5, § 11 ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, § 12 ust. 6 - ust. 16, § 13, § 14, § 16 oraz § 17. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone i jest prawomocne.

Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru następują od daty jej uchwalenia (ex tunc). W świetle wcześniej przedstawionego stanowiska, dopuszczalne jest wniesienie przez organ nadzoru skargi sądowej na określoną uchwałę organu gminy w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W myśl art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały podzielić należy stanowisko Wojewody, że uchwalenie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę S. mogło nastąpić jedynie po uzgodnieniu treści projektu regulaminu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w dniu [...] lutego 2021 r. drogą elektroniczną przekazano projekt regulaminu w celu uzgodnienia Związkowi Nauczycielstwa [...] – Oddział Powiatowy w L. . Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes ZNP – Oddział Powiatowy w L. przedstawił stanowisko zawierające uwagi do przedstawionego projektu regulaminu.

W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków.

Z analizy postanowień regulaminu przyjętego przedmiotową uchwałą wynika, że uwzględniono część propozycji związku – w zakresie określenia wysokości nagrody dla nauczycieli przyznawanych przez wójta oraz przez dyrektora szkoły (§ 12 ust. 3) oraz wykreślenia postanowień zawartych w § 6 pkt 4 i pkt 5 projektu regulaminu.

Zauważyć również należy, że zgodnie z § 5 ust. 5 projektu regulaminu przedstawionego do uzgodnienia związkowi zawodowemu – dodatek motywacyjny może być przyznawany na okres od 2 do 12 miesięcy, natomiast w § 5 ust. 5 przyjętego przez radę gminy regulaminu okres ten wynosi od 2 do 6 miesięcy. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby postanowienie przewidujące okres, na jaki jest przyznawany dodatek motywacyjny w uchwalonym brzmieniu było przedmiotem uzgodnień ze związkami zawodowymi.

Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] października 2021 r. wskazał, że związek zawodowy został poinformowany telefonicznie o wprowadzonych do regulaminu poprawkach oraz przyczynie nieuwzględnienia zaproponowanych zmian – braku środków w budżecie gminy. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego tę okoliczność, zaś Prezes Oddziału Powiatowego ZNP w L. w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. jednoznacznie oświadczył, że żaden z członków ZNP nie został poinformowany o wprowadzonych później poprawkach do regulaminu.

Brak uzgodnienia nowej treści § 5 ust. 5 regulaminu powoduje, że podjęta w tej części uchwała jest niezgodna z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i z tego powodu nieważna.

Skład orzekający w niniejszej sprawie wpisuje się w utrwalony nurt orzeczniczy, w myśl którego zwrot: "regulamin podlega uzgodnieniu" zamieszczony w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu – procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, jednak nie należy tego sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk – nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Zasadnicze znaczenie ma natomiast to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2447/17; z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2221/19; z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 747/17; z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 917/05).

Jeżeli całość lub niektóre postanowienia uchwały przedstawionej do uzgodnienia związkowi zawodowemu zostały później zmienione i znalazły się – bez wiedzy tego partnera społecznego w przyjętej uchwale rady gminy oznacza to, że w nieuzgodnionej części owa uchwała narusza art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Wskazany przepis nakłada bowiem na organ uchwałodawczy obowiązek każdorazowego uzgodnienia treści projektu regulaminu w sytuacji , gdy następnie ma być podejmowana uchwała w istotny sposób odbiegająca od poczynionych wcześniej uzgodnień. Stanowisko to jest afirmowane w judykaturze (zob. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 315/08; WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. IV SA/Wr 187/09; WSA w Opolu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Op 140/09, WSA w Opolu z dnia 12 września 2019 r., sygn. II SA/Op 237/19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że bezspornie organ uchwałodawczy poinformował związek zawodowy o projekcie regulaminu, a nawet uwzględnił część zaproponowanych zmian. Natomiast zmienił treść § 5 ust. 5 regulaminu w porównaniu do zapisu poddanego konsultacji. Zmiana tego ostatniego przepisu jest zdecydowanie niekorzystna dla nauczycieli, w porównaniu do wersji przedstawionej do uzgodnienia (zgodnie z § 5 ust. 5 projektu regulaminu dodatek motywacyjny może być przyznawany na okres od 2 do 12 miesięcy, natomiast w § 5 ust. 5 przyjętego regulaminu okres ten wynosi od 2 do 6 miesięcy, a zatem jest znacznie krótszy niż pierwotnie projektowano).

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a." należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałej części.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez W. L. w skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.