Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II SA/OI 733/21 w sprawie ze skargi D.D. Sp. z o.o. w N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 8 października 2020 r. nr 25103.10.2020 w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.D. Sp. z o.o. w N. na rzecz Prezydenta Miasta Olsztyna kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/OI 733/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D.D. Sp. z o.o. w N. (dalej także: "skarżąca") na zarządzenie Prezydenta Olsztyna (dalej także: "organ", "prezydent") z 8 października 2020 r. nr 25103.10.2020 w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "ugn") w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 ze zm., dalej: "upzp") w związku z § 10 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 poz. 283, dalej: "rozporządzenie"), polegające na ich niewłaściwej wykładni tj. poprzez przyjęcie przez Sąd, że: organ uprawniony jest do samodzielnego wskazania określonego w art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn elementu wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie (art. 35 ust. 2 ugn), tj. "przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania", w przypadku nieruchomości, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani wobec której nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, podczas gdy, stosownie do art. 4 ust. 1 upzp przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania wskazany jest wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy nie ustala przeznaczenia terenu, a jedynie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, zatem brak jest podstaw do tego, aby wykładni art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn, tj. pojęcia "przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania", dokonywać z pominięciem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp, gdyż ustawodawca posługuje się konsekwentnie w obu tych przepisach tożsamymi pojęciami prawnymi, a przeprowadzona przez Sąd wykładania prowadzi do nadania tożsamym pojęciom prawnym innego znaczenia w rożnych aktach prawnych, co jest wprost sprzeczne z § 10 rozporządzenia. Brak jest podstaw prawnych ku temu by organ samodzielnie ustalał "przeznaczenia nieruchomości i sposób jej zagospodarowania". Organ nie jest uprawniony do wskazania określonego w art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn elementu wykazu nieruchomości, gdy taka nieruchomość nie została objęta uchwalonym przez gminę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w rezultacie należało wyprowadzić wniosek, że intencją ustawodawcy było, aby w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia przez organ znajdowały się jedynie te nieruchomości, które objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło także Sąd do niewłaściwego wniosku, że organ, sporządzając wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, uprawniony jest uprzednio do "wstępnej oceny przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę terenu sąsiedniego, a także posiadane dane, w tym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", podczas gdy brak jest podstawy prawnej, która organowi przyznawałby takie uprawnienie, a stosownie do art. 3 ust. 1 upzp gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem gmina nie ma w tym zakresie, tj. sporządzając wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na podstawie art. 35 ust. 2 ugn władztwa planistycznego i uprawnienia do podejmowania wymienionych przez Sąd działań;

b. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "usg"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu poprzez nieprawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym, podczas gdy w sprawie opublikowany został wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wykaz ten nie zawierał elementów obligatoryjnych i określał w sposób dowolny przeznaczenie nieruchomości, co wprowadziło w błąd potencjalnych nabywców i co prowadzi do nieważności przetargu, co w konsekwencji stanowi nieprawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym;

2. naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: ww. naruszenia prawa materialnego doprowadziły wynikowo do naruszenia art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2395 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez oddalenie wniesionej skargi jako niezasadnej, podczas gdy Sąd winien był dojść do wniosku, że wykaz sporządzono z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn tj. błędnie określono przeznaczenie nieruchomości i nie określono sposobu jej zagospodarowania, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie winno prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności aktu prezydenta z 8 października 2020 r. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przy piśmie z 12 stycznia 2024 r. skarżąca oświadczyła, że cofa wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie przy piśmie z 12 stycznia 2024 r. zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, ani w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej ani w odpowiedzi na pismo z 12 stycznia 2024 r.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut procesowy sprowadza się jednak do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn, co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). W ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn powinna prowadzić do wniosku, że znaczenie zawartego we wskazanym przepisie pojęcia "przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania" należy ustalić na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp i w konsekwencji przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania może zostać ustalony wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez co w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ugn, mogą znaleźć się wyłącznie nieruchomości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ugn właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Stosownie do ust. 2 powyższego artykułu, w wykazie o którym mowa w ust. 1 określa się m.in. przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania (pkt 4 ww. przepisu). Jak natomiast wynika z art. 4 upzp, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Na wstępie należy zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ustawodawca w przepisach art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn oraz art. 4 ust. 1 i 2 upzp nie posługuje się tożsamymi pojęciami. W art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn mowa jest bowiem o "przeznaczeniu nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania", zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu", zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 upzp posługuje się wyłącznie pojęciem "sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu". Choć każdy z elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 upzp musi obligatoryjnie zostać określony w planie, to jednocześnie każdy z nich ma odrębną treść (zob. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 4., J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim, Ł. Mikuła, K. Olzacki, T. Tymosiewicz, J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 4). Również z treści art. 4 ust. 2 upzp wynika, że sposób zagospodarowania nieruchomości może zostać ustalony niezależnie od jej przeznaczenia i bez planu miejscowego. W rozumieniu przepisów upzp, wyłącznie ustalenie przeznaczenia nieruchomości zarezerwowane jest dla planu miejscowego i nie może nastąpić w inny sposób. Nie sposób zatem uznać, aby pojęcia używane w art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn i art. 4 ust. 1 i 2 upzp były pojęciami tożsamymi, jak również aby pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" oraz "sposób zagospodarowania nieruchomości" traktować jako jedno wyrażenie, które musi być w każdym przypadku rozpatrywane łącznie. Wywód skargi kasacyjnej koncentruje się na związku art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem to pojęciu "przeznaczenie nieruchomości" należy przyznać zasadnicze znaczenie w sprawie.

Dokonując wykładni pojęcia budzącego wątpliwości należy w pierwszej kolejności odwołać się do dyrektywy języka prawnego, tzn. ustalić, czy dany zwrot nie posiada definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym w którym się znajduje, chyba że w tekście danej ustawy zawarte jest wyraźne odesłanie do przepisów innej ustawy (zob. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 1999 r., sygn. akt FPK 3/99). Znaczenie pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" nie zostało wprost wskazane w przepisach ugn. Znaczenie danego zwrotu może jednak zostać określone przez ustawodawcę w tekście prawnym nie tylko poprzez tzw. definicję wyraźną, tj. zawierającą bezpośrednio definiendum jak i definiens danego pojęcia, ale również w drodze tzw. definicji kontekstowej, tj. wówczas, gdy znaczenie danego pojęcia nie jest wprawdzie bezpośrednio określone w jednym przepisie, ale wynika ono ze sposobu jego użycia w różnych przepisach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 94-95).

W zakresie znaczenia omawianego pojęcia przepisy ugn nie zawierają żadnego odesłania do przepisów upzp. Uwzględniając powyższe, zgodnie z dyrektywą języka prawnego, najpierw należy podjąć próbę ustalenia znaczenia wymienionego pojęcia w oparciu o przepisy ugn, bez odwołania się do innych ustaw. Zwraca uwagę fakt, że ustawodawca w przepisach ugn używa zarówno pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" (np. art. 35 ust. 2 pkt 4, art. 45 ust. 2 pkt 4, art. 91, art. 125 ust. 3, art. 126 ust. 4, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 2) jak i "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" – gdzie stosownie do art. 4 pkt 5 ugn przez "plan miejscowy" należy rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 23 ust. 1c pkt 4, art. 23a ust. 1 pkt 4, art. 60b ust. 3, art. 73 ust. 2b pkt 1, art. 140 ust. 4). Oba powyższe pojęcia używane są także w ramach tej samej normy prawnej. Przykładowo zgodnie z art. 46 ust. 2 ugn właściwy organ może z urzędu wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części, zarówno w przypadku stwierdzenia, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o której mowa w art. 45 (pkt 3), jak również w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości (pkt 5). Przyjęcie, że powyższe pojęcia na gruncie ugn są jednoznaczne czyniłoby zbędnym osobne wymienianie w przesłankach do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu okoliczności związanych zarówno z "przeznaczeniem nieruchomości" jak i "przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym". Ustawodawca jednak tego rodzaju rozróżnienie wprowadził. Istotna dla powyższych rozważań jest także treść normy prawnej dotyczącej określania wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. W ramach ww. normy ustawodawca wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest jednym z elementów branych pod uwagę przy wycenie tej nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn), jednocześnie wprost przewidział, że przeznaczenie nieruchomości może zostać określone nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale w przypadku jego braku również na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 ugn), bądź w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn).

Prowadzi to do wniosku, że pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" i "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" nie są w rozumieniu przepisów ugn pojęciami tożsamymi. To drugie pojęcie zawiera się w tym pierwszym, jednak go nie wyczerpuje, albowiem w świetle powyższych rozważań zwrot "przeznaczenie nieruchomości" ma szerszy zakres znaczeniowy niż "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym". Formalnie powyższą zależność można wyrazić poprzez stwierdzenie, że zakres nazwy "przeznaczenie nieruchomości" pozostaje w stosunku nadrzędności do zakresu nazwy "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym", tj. istnieją przedmioty, które są desygnatami nazwy "przeznaczenie nieruchomości" nie będąc jednocześnie desygnatami pojęcia "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" ale nie odwrotnie . Tym samym, skoro normodawca rozdzielnie posługuje się terminami "przeznaczenie nieruchomości" i "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym", interpretator powinien przyjąć, że intencją normodawcy jest aby pojęcia te znaczyły coś innego. Reguła powyższa określana jest w orzecznictwie oraz doktrynie jako zakaz wykładni synonimicznej, rozumiany jako zakaz przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie, o ile z aktu prawnego w którym pojęcia te użyto nie wynikają wskazówki pozwalające na takie rozumienie tych pojęć (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 219-220 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że na gruncie przepisów ugn zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej wewnętrznej prowadzi do ustalenia znaczenia pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" w taki sposób, który nie musi obligatoryjnie, w każdym przypadku, wiązać się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezasadne jest wywodzenie, że jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala określić "przeznaczenie nieruchomości" o którym mowa w art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn, albowiem gdyby taka była intencja ustawodawcy, użyłby w powyższym przepisie pojęcia "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" – tak jak czyni to w innych przypadkach uregulowanych w ugn. Skoro zaś tego nie czyni, to praktykę taką należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy, który jedynie w niektórych, a nie wszystkich przypadkach, nakazuje łączyć przeznaczenie nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uwagi powyższe pozostają aktualne także w stosunku do pojęcia "sposób zagospodarowania nieruchomości", albowiem ustawodawca w przepisach ugn wielokrotnie posługuje się także wskazanym zwrotem, nie wprowadzając żadnego odesłania do przepisów upzp ani planu miejscowego, jak również ewidentnie rozumiejąc to pojęcie jako niezwiązane w żaden sposób z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo można tutaj wskazać na art. 55a § 1a ugn, zgodnie z którym w sposobie zagospodarowania nieruchomości przejętych na podstawie ust. 1, rozstrzyga minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, bądź art. 57 § 2 ugn,

który przewiduje, że o sposobie zagospodarowania nieruchomości które pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej rozstrzyga minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Wobec wskazanych okoliczności teza skarżącej kasacyjnie, jakoby zwrot "przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania" należało obligatoryjnie rozumieć w sposób określony w art. 4 ust. 1 i 2 upzp jest nieuzasadniona.

Przeciwko odwoływaniu się do art. 4 ust. 1 i 2 upzp dla ustalenia znaczenia art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn w ramach wykładni systemowej zewnętrznej przemawia także fakt, że choć obie ww. ustawy należą do prawa administracyjnego, to stanowią one w istocie osobne regulacje. Z uwagi na bardzo rozbudowany charakter prawa administracyjnego w jego ramach można wyodrębnić wiele różnych subgałęzi, należących do jednej gałęzi – "prawo administracyjne". Niewątpliwie gospodarka nieruchomościami oraz planowanie i zagospodarowanie przestrzenne stanowią osobne subgałęzie prawa administracyjnego, wprawdzie powiązane rodzajem regulacji administracyjnoprawnej oraz typem stosowania prawa, ale o wyraźnie wyodrębnionym przedmiocie regulacji. Powiązania systemowe pomiędzy subgałęziami prawa administracyjnego są w oczywisty sposób słabsze niż pomiędzy przepisami różnych aktów prawnych w ramach tej samej subgałęzi, a tym bardziej niż pomiędzy różnymi przepisami należącymi do tego samego aktu prawnego w ramach tej samej subgałęzi, zaś każdorazowe ich wykorzystanie w procesie wykładni wymaga szczególnej ostrożności oraz starannego uzasadnienia (zob. ibidem, s. 247-248). Z tego względu, skoro możliwe jest określenie znaczenia danego wyrażenia w drodze wykładni językowej oraz systemowej wewnętrznej, to temu znaczeniu należy przyznać pierwszeństwo wobec znaczenia które mogłoby zostać ustalone w drodze wykładni systemowej zewnętrznej.

Nie jest także zasadne powoływanie się w skardze kasacyjnej na zakaz wykładni homonimicznej. Powyższa dyrektywa wykładni językowej formułowana jest jako zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym zwrotom (zob. L. Morawski, Zasady..., s. 105). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego i nie w każdym przypadku przypisanie temu samemu wyrażeniu różnych znaczeń będzie wykładnią contra legem. Odstąpienie od powyższej zasady może być uzasadnione np. autonomią pojęciową danej dziedziny prawa, odmiennością celów regulacji czy też specyfiką i szczególną materią jaką regulują poszczególne akty prawne (ibidem i powołane tam orzecznictwo). W szczególności zasada ta doznaje osłabienia w przypadku gdy mamy do czynienia z różnymi aktami prawnymi, pochodzącymi z różnych dziedzin prawa (M. Zirk-Sadowski, System..., s. 218-219 i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na zasadniczą odrębność przedmiotową dziedzin planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz gospodarki nieruchomościami – które choć należą do prawa administracyjnego, posiadają odrębnie i szczegółowo określone zakresy regulacji, wyrażone odpowiednio w art. 1 ust. 1 ugn oraz art. 1 ust. 1 upzp. Z tego też względu zarówno art. 4 ust. 1 upzp – określający funkcje, którym ma służyć plan miejscowy jak i art. 4 ust. 2 upzp – określający formę ustalania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego – nie dotyczą bezpośrednio kwestii obrotu gospodarczego nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ani szczególnych zasad związanych z tym obrotem – co z kolei jest przedmiotem regulacji art. 35 ugn. Zakaz wykładni homonimicznej nie stoi zatem na przeszkodzie, aby pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" oraz "sposób zagospodarowania nieruchomości" miały odrębne znaczenia na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz gospodarki nieruchomościami – w zakresie trybu wprowadzania do obrotu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którą przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn mogą zostać określone wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oznaczałoby w rezultacie, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego byłby ograniczony wyłącznie do nieruchomości objętych planem miejscowym. Do tego właśnie zmierza stanowisko skarżącej, co jednoznacznie wynika ze skargi kasacyjnej. Przeciwko przyjęciu takiej wykładni przemawia jednak jednoznaczna treść art. 13 ust. 1 ugn, zgodnie z którym nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw. Przepis powyższy ustanawia ogólną zasadę, że nieruchomości tego rodzaju mogą być przedmiotem każdego rodzaju czynności z zakresu prawa cywilnego. (zob. A. Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 123-125). Ponieważ przepis art. 13 ust. 1 ugn ma charakter zasady prawnej, na gruncie dziedziny gospodarki nieruchomościami, interpretator powinien przyjąć taką interpretację wskazanego przepisu, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje jak najszerszą jej realizację (zob. L. Morawski, Zasady..., s. 117-118). Z tego też względu należy przyjąć, że wszystkie wyłączenia nieruchomości z obrotu muszą wynikać z wyjątków przewidzianych w ustawie. Jako wyjątki od powyższej zasady można wskazać np. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) – który określa w sposób wyczerpujący czyją własność mogą stanowić grunty zajęte pod drogi publiczne, bądź art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310) – który w taki sam sposób określa właściciela gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi. Nie można natomiast uznać, że tego rodzaju wyjątek wprowadza przepis art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn, który wymienia jedynie elementy obligatoryjne wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę lub użyczenie. Przepis powyższy dotyczy trybu wprowadzania nieruchomości do obrotu. Sporządzenie wskazanego wykazu, zawierającego informacje wymienione w art. 35 ust. 2 ugn jest niezbędne, aby wprowadzenie do obrotu było możliwe, zaś niezachowanie tego wymogu skutkuje nieważnością zawartej umowy. Umieszczenie nieruchomości w wykazie ma zagwarantować jawność w zakresie dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego (zob. A. Tułodziecki, Ustawa..., s. 171-173). Przepis powyższy nie zawiera natomiast żadnych przedmiotowych wyłączeń co do obrotu nieruchomościami. Mając na uwadze konieczność jak najpełniejszego urzeczywistnienia zasady wyrażonej w art. 13 ust. 1 ugn należy przyjąć, że wszystkie wyjątki od powyższej zasady muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, za niedopuszczalne zatem należy uznać domniemywanie tego rodzaju wyjątku z przepisu o charakterze proceduralnym i całkowicie niepowiązanej funkcji.

Konkludując powyższe rozważania w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego nie budzi wątpliwości że skoro żaden przepis prawa nie wyłącza z obrotu nieruchomości nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w świetle art. 13 ust. 1 ugn należy uznać, że taki obrót jest dopuszczalny. Stanowisko skarżącej kasacyjnie co do wykładni art. 35 ust. 2 pkt 4 ugn nie jest zatem prawidłowe.

Drugi spośród zarzutów materialnoprawnych dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 usg. Odnośnie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo zawsze pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 119/19). Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zatem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść skutku.

Wobec oddalenia zarzutów materialnoprawnych za nieuzasadniony należy uznać również zarzut procesowy, gdyż w tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała jako naruszone wyłącznie przepisy o charakterze wynikowym, tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ppsa. Za błędną należy uznać praktykę powoływania w podstawie kasacyjnej dwóch sprzecznych ze sobą przepisów o charakterze wynikowym, gdzie jeden z nich stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi a drugi jej uwzględnienia. Nadto art. 147 § 1 ppsa nie miał w sprawie zastosowania, gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie art. 151 ppsa, niedopuszczalne jest natomiast wskazywanie w podstawach kasacyjnych na naruszenie danego przepisu "poprzez jego niezastosowanie". Przede wszystkim jednak, przepisy tego rodzaju nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter wynikowy i regulują jedynie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Strona kwestionująca oddalenie skargi zobowiązana jest zatem bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Powołanie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie przepisów o charakterze wynikowym czyni taki zarzut nieskutecznym.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).