Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania A. R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej następnie "K.p.a." w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 60 ze zm., prawidłowo: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.".

We wniosku, który wpłynął do Wójta Gminy [...] 4 grudnia 2019 r. A. R. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym J. R.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że wymagająca stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji J. R. to siostrzenica wnioskodawczyni. Rodzice niepełnosprawnej nie żyją. Na mocy postanowienia sądowego z 24 września 1998 r. A. R. wraz z mężem W. R. ustanowieni zostali rodziną zastępczą dla małoletniego wówczas rodzeństwa w osobach: J., K. i D. zd. S. Aktualnie J. R. jest osobą pełnoletnią, nieubezwłasnowolnioną. Wójt wskazał następnie, że osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest poza podmiotami wskazanymi w art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 tzw. inna osoba, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Tymczasem siostrzenica jest zstępną siostry, czyli rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 K.r.i.o. Na siostrze matki nie ciąży więc ustawowy obowiązek alimentacyjny. Organ podkreślił także, iż uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszą osobę w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej do alimentacji w bliższej kolejności np. rodzeństwa tj. gdy osoby takiej w ogóle nie ma bądź nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Tymczasem, po stronie rodzeństwa J. R. brak jest przeszkód do sprawowania nad nią opieki. Nie zmieniają tego faktu złożone przez nich oświadczenia, że nie posiadają z siostrą więzi emocjonalnych.

A. R. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę bądź jej uchylenie. Podkreśliła, że jako ciotka jest spokrewniona z J. R.

w drugim stopniu. Łączą je silne więzi emocjonalne i uczuciowe, bowiem wychowuje ją od 6 miesiąca życia. Po śmierci męża wnioskodawczyni J. byłaby spadkobierczynią. Jej rodzeństwo nie jest zaś w stanie sprawować nad nią opieki.

SKO, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że A. R. nie spełnia warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie można jej uznać za żadną z osób wskazanych w tym przepisie, mogących się ubiegając o świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec J. R. Kolegium zaznaczyło, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest opiekun faktyczny dziecka, którym jednak, w myśl art. 3 pkt 14 u.ś.r., jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W aktach sprawy brak jest informacji o tego rodzaju okoliczności. Kolegium podkreśliło, że przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową organu, a jest uzależnione od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Ze względu zatem na brak spełnienia kryterium określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

A. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję SKO. Przyznała, że w świetle prawa nie spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec siostrzenicy jej męża. Zwróciła jednak uwagę, że J. R. jest dla niej emocjonalnie i moralnie córką, chociaż nie jest nią biologicznie i prawnie. Wskazała na trudną sytuację zdrowotną osoby, którą się opiekuje. Skarżąca podniosła, że stanowiła dla wymienionej rodzinę zastępczą, jednak obecnie jest już ona osobą dorosłą i formalnie "samodzielną". Nie przysposobiła J. R. z braku potrzebnej w tym zakresie wiedzy i jakie miałoby to skutki prawne

w przyszłości. Zdaniem strony, zawężenie kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego do tych opiekujących się osobami wobec których spoczywa na nich obowiązek alimentacyjny jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Tymczasem, istotne w sprawie regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej, z uwzględnieniem celu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wsparcia osób, które rzeczywiście opiekują się danymi osobami.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli sądu administracyjnego może stanowić decyzja administracyjna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Kontrola ta dokonywana jest z punktu widzenia zgodności z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kategorie naruszeń prawa skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego ustanawia art. 145 P.p.s.a. Sąd stwierdza więc nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, jeśli sąd zauważy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli natomiast skarga jest bezzasadna, sąd oddala ją w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ I instancji odmówił A. R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że zarówno Wójt, jak i Kolegium dokonały nieprawidłowego ustalenia, że J. R., w związku z opieką nad którą skarżąca domaga się przedmiotowego świadczenia to jej siostrzenica. Powyższe było wynikiem podania przez stronę nieprawidłowej informacji w tym zakresie w złożonych w sprawie oświadczeniach. Dopiero w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wnioskodawczyni wskazała, że J. R. byłaby spadkobierczynią w razie śmierci męża strony W. R., co mogło zrodzić wątpliwości co do rzeczywistych więzi łączących odwołująca się z jej podopieczną. Ze skargi oraz z pisma procesowego z dnia 30 czerwca 2020 r. wynika już wprost, że J. R. to tak naprawdę córka siostry męża A. R. – W. R., a zatem siostrzenica wymienionego. Dokonana przez Sąd korekta w tym zakresie nie miała jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Wójt Gminy [...] ustosunkowując się odmownie do żądania A. R. stwierdził, że nie należy ona do kręgu osób, na których spoczywa wobec podopiecznej obowiązek alimentacyjny, którego istnienie stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzenie to powtórzyło w uzasadnieniu swojej decyzji SKO. Wyjaśniło jednocześnie, że wnioskodawczyni nie można uznać także za opiekuna faktycznego dziecka, o którym mowa w art.. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Nie wystąpiła bowiem z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, jak tego wymaga art. 3 pkt 14 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie A. R. przyznała, że nie jest zobowiązana do alimentacji J. R. Zwróciła jednak uwagę na łączące ją z podopieczną silne więzy emocjonalne, jak też na konieczność odczytywania istotnych w sprawie regulacji przez pryzmat wartości wyrażonych w Konstytucji RP oraz przy uwzględnieniu celu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wsparcia finansowego osób faktycznie opiekujących się osobami chorymi.

Jak słusznie wskazały rozpoznające sprawę organy, jedną z istotnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność w postaci istnienia po stronie wnioskodawcy obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki. Stanowi

o tym wprost art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wedle którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka czy też osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że J. R. jest od urodzenia osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do pracy, która wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co jednoznacznie wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2019 r. Nie budzi też wątpliwości, że rzeczywistą opiekę nad wymienioną sprawuje skarżąca. Natomiast, A. R. przyznawszy, że mimo, iż nie jest zobowiązana alimentacyjnie wobec J. R., to wnioskowane przez nią świadczenie winno jej być przyznane.

W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w kwestionowanych w sprawie decyzjach organów jest prawidłowe. Słusznie zatem SKO podkreśliło, że przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową, a uzależnione jest od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Należy jednocześnie przyznać rację skarżącej, że wszelkie unormowania prawne winny być odczytywane w zgodzie z zasadami i wartościami wypływającymi z Konstytucji RP. Nie może to jednak prowadzić do prawotwórstwa po stronie organów czy sądów. Sąd nie może więc, powołując się na dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni, niejako zastępować ustawodawcę i uzupełniać istniejącą regulację prawną jakimiś nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej w tym zakresie woli prawodawcy. To bowiem ustawodawca jest uprawniony do określonego regulowania danych kwestii, w tym uprawnień do jakichś świadczeń. Sąd nie kwestionuje przy tym bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej podopiecznej skarżącej, jak i faktu, iż skarżąca codziennie się nią opiekuje i to praktycznie od urodzenia. Sąd zgadza się też ze stwierdzeniem strony, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które świadomie rezygnują z aktywności zawodowej, by wykonywać czynności opiekuńcze wobec osoby niepełnosprawnej. Nie można jednak stracić z pola widzenia, że to prawodawca ustanowił określone przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, a jedną z nich – jak już wyżej zaznaczono – jest bez wątpienia istnienie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki. Okoliczność, czy tego rodzaju regulacja jest dla skarżącej sprawiedliwa czy nie, zwłaszcza w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, nie ma znaczenia dla sposobu jej rozstrzygnięcia. To bowiem ustawodawca postanowił, że osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia jest osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym.

Skarżąca wskazuje na orzecznictwo sądowe, które przy analizie treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. proponuje, by nie ograniczać się jedynie do ich wykładni literalnej, a postuluje zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, przemawiających za uznaniem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny być stosowane w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Uszło jednak uwadze strony, że wspomniane ograniczenie wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. także dotyczy osób zobowiązanych alimentacyjnie względem osoby wymagającej pomocy, tyle, że jest to zobowiązany w dalszej kolejności. Tymczasem, na skarżącej jako żonie wujka J. R. w ogóle nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Są to zatem dwie odmienne sytuacje faktyczne.

Strona skarżąca przytoczyła także regulacje konstytucyjne stanowiące o potrzebie zapewnienia dobra rodziny czy pomocy osobom z niepełnosprawnościami. Należy jednak mieć na względzie, że unormowania zawarte w Konstytucji RP mają charakter bardzo ogólny, a ich konkretyzacja winna nastąpić w stosownych rozwiązaniach ustawowych, których kształt często związany jest z określonymi możliwościami finansowymi Państwa. Rzeczą oczywistą jest, że adresaci określonych świadczeń oferowanych przez Państwo muszą spełniać pewne przesłanki, a ich wskazania dokonuje ustawodawca w akcie dotyczącym danego świadczenia.

Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w zacytowanej przez SKO uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13). Stwierdził w niej, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego.

A. R. powołała się w złożonej skardze na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (TK), wydane na gruncie regulacji prawnych odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, które – w jej ocenie – winny przemawiać za przyznaniem jej takiego świadczenia. Zauważenia wymaga jednak, że w obydwu powołanych orzeczeniach (sygn. akt P 27/07 i P 41/07) TK nie zakwestionował okoliczności w postaci obowiązku alimentacyjnego jako przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócił zresztą na to uwagę NSA w wymienionej już wyżej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13), w której podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wymienionych wyżej wyrokach nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem bowiem tych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki w wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Z kolei powołane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych wyrażających pogląd odmienny w tym zakresie zapadły przed wspomnianą uchwałą, która miała na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a Sąd w pełni zgadza się z wyrażonym w niej stanowiskiem.

Nie może mieć więc znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, że skarżąca stanowiła dla swojej podopiecznej rodzinę zastępczą, bowiem po pierwsze nie była to rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a po drugie na dzień rozstrzygania sprawy nie stanowi już rodziny zastępczej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że męża wnioskodawczyni obciążał obowiązek alimentacyjny wobec zmarłej matki J. R., a jego siostry M. S. zd. R. To bowiem skarżąca ubiega się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego i czyni to obecnie tj. kiedy nie stanowi już rodziny zastępczej.

W końcowej części skargi strona powołała się na definicję opiekuna faktycznego zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta

i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r., poz. 1127). Jest to jednakże definicja użyta na gruncie wskazanego aktu i w związku z tym nie można jej przenosić na grunt innych uregulowań prawnych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy zawierają one własną definicję w tym przedmiocie (art. 3 pkt 14 u.ś.r.).

Konkludując, należy stwierdzić, że prawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych podał określone przesłanki, które należy spełnić, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, nie przewidział możliwości przyznania takiego świadczenia każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej czy też nawet osobie jej bliskiej, która wykonuje faktyczne czynności opiekuńcze względem niej. Przeciwnie, w sposób jasny i wyraźny wskazał podmioty uprawnione. Świadczenie pielęgnacyjne może być zatem przyznane "innej osobie", o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale tylko pod warunkiem, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej pomocy. Nie jest więc sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego do niektórych tylko członków szeroko pojętej rodziny. Nie mając zatem wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP takiego rozwiązania ustawowego, Sąd nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 ustawy zasadniczej.

Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.