II SA/Gd 163/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-14	
Data wpływu	2021-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 47 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.-G. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia niezbędności wejścia na nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2020 r. r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S.-G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarga A. S.-G. na decyzję Wojewody z 22 stycznia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 7 października 2020 r. odmawiającą wydania decyzji w sprawie stwierdzenia niezbędności wejścia przez wnioskującą na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..], arkusz mapy [..], położonej w S. przy ul. W. została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 20 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A.M. S.-G. i A. A. S.-G. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny oraz jego modernizację na terenie położonym w S. przy ul. W. nr działki [..] ark. [..].

Dnia 18 sierpnia 2020 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek A. A. S.-G. o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w S. przy ul. W., nr działki [..] i umożliwienie wykonania prac budowlanych polegających na czasowym rozkopaniu ww. działki w celu osuszenia budynku i wykonaniu izolacji przeciwwilgociowych i ocieplenia z wykorzystaniem rusztowań w terminie od 1 października 2020 r. do 15 listopada 2020 r.

Dnia 10 września 2020 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia wniosku w zakresie:

określenia zakresu wykonania ocieplenia, ze wskazaniem grubości izolacji ściany, dołączając rysunki wskazujące sposób wykonania robót,

określenia zakresu wykonania izolacji ścian poniżej gruntu, ze wskazaniem sposobu wykonania wykopu, jego zabezpieczenia i wielkości terenu niezbędnego do jego wykonania wraz z rysunkami dotyczącymi wymiarów wykopu w tym jego głębokości z uwzględnieniem istniejących w przedmiotowej działce sieci uzbrojenia (gaz, kanalizacja sanitarna, wodociąg oraz telekomunikacja),

wykazania się dokumentem, z którego wynika legalność planowanych robót - gdyż z projektu stanowiącego załącznik do decyzji z 20 grudnia 2000 r. nie wynika ani fakt zatwierdzenia projektu w tym zakresie przez konserwatora zabytków, ani zamiar wykonania docieplenia tej ściany ani zamiar wykonania izolacji piwnic.

Decyzją z 7 października 2020 r. Prezydent Miasta odmówił wydania decyzji w sprawie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..], arkusz mapy [..], położonej w S. przy ul. W.

Wobec wniesienia odwołania sprawa stała się przedmiotem oceny przez Wojewodę, który wskazał, że na mocy art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "Prawo budowlane"), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3).

W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, iż tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest wynikiem braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, w sytuacji niezbędności wejścia na teren tejże nieruchomości, w związku z potrzebą wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dnia 17 kwietnia 2020 r. A. A. S.-G. zwróciła się do Urzędu Miasta z prośbą o zezwolenie na czasowe zajęcie części drogi o nr ewidencyjnym [..] (dawnej [..]) należącej do Gminy w celu przeprowadzenia robót polegających na częściowym rozkopaniu drogi w celu osuszenia budynku i wykonania izolacji przeciwwilgociowych oraz ustawienia rusztowań w celu wykonania elewacji, w terminie od 1 czerwca do 31 października 2020 r. Jak wskazała prace te objęte były decyzją Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla A. M. S.-G. i A. A. S.-G. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny oraz jego modernizację, na terenie położonym w S. przy ul. W. nr działki [..] ark. 30.

W odpowiedzi z 21 kwietnia 2020 r. udzielonej przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta poinformowano wnioskodawczynię, że pozwolenie na przeprowadzenie prac wymaga również zgody właścicieli nieruchomości przy ul. W. [..], bowiem działka nr [..] jest drogą wewnętrzną i stanowi dostęp dla drogi publicznej dla właścicieli wskazanej nieruchomości. Zwróciła się ona zatem do właścicieli działek nr [..]-[..] - A. z prośbą o udzielenie zgody na czasowe zajęcie części drogi o nr ewidencyjnym [..]. Pisemną zgodę otrzymała dnia 30 maja 2020 r., którą przedstawiła w Urzędzie Miasta. Pismem z 15 lipca 2020 r. Prezydent Miasta poinformował, że przedłożona zgoda została wycofana przez A. oraz że w toku uzgodnień ustalono, iż budynek przy ul. W. częściowo zajmuje działkę gminną nr [..], zatem należy uregulować stan prawny. Następnie A. M. S.-G. złożyła dnia 18 sierpnia 2020 r. do Prezydenta Miasta wniosek o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - nr działki [..] i umożliwienie wykonania prac budowlanych na jej terenie. Prace te polegały na "częściowym rozkopaniu ww. działki w celu osuszenia budynku i wykonaniu izolacji przeciwwilgociowych i ocieplenia z wykorzystaniem rusztowań w terminie od 1 października 2020 r. do 15 listopada 2020 r.", na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 20 grudnia 2000 r.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi zakresu prac we wniosku A. A. S.-G., organ I instancji wezwał ją o udzielenie wyjaśnień w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowe wezwanie odebrano dnia 15 września 2020 r., a zatem wyznaczony termin upłynął dnia 29 września 2020 r. W aktach sprawy znajduje się pismo, zatytułowane jako ponaglenie, ale także zawierające odpowiedź na wezwanie, nadane w placówce pocztowej dnia 29 września 2020 r. (data stempla pocztowego), a więc termin został zachowany. Organ I instancji natomiast w uzasadnieniu decyzji podał, iż wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie. Ponadto dodał, że "przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [..] arkusz mapy 30, a roboty, o których mowa we wniosku o niezbędności wejścia miałyby być realizowane na działce nr [..] (ze względu na fakt, że ściana wschodnia budynku przy ul. W. przekroczyła granicę działki [..] będącej własnością wnioskodawczyni), czyli na działce nie objętej pozwoleniem. (...) dokumentacja projektowa nie zawiera zakresu robót, które zostały określone we wniosku z dnia 12 sierpnia 2020 r. (...) na wnioskowane roboty nie udzielono pozwolenia na budowę i nie zostały zgłoszone tutejszemu organowi". W piśmie przekazującym odwołanie organ I instancji podał, że na etapie rozpatrywania sprawy nie był w posiadaniu materiałów dołączonych do ponaglenia oraz że skarżąca nie uzupełniła wniosku po wezwaniu. Jak natomiast wyjaśniono wcześniej, skarżąca wykonała zobowiązanie ostatniego dnia terminu.

W świetle wskazanych powyżej okoliczności, stwierdził Wojewoda, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, naruszając w ten sposób art. 7 w zw. z art. 77§ 1 k.p.a.. Prezydent Miasta nie wykazał się należytą starannością przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, natomiast naruszenie to w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i dlatego nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zawarte w ponagleniu z dnia 28 września 2020 r. wyjaśnienia będące odpowiedzią na wezwanie Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2020 r. nie wnoszą istotnych nowych faktów do sprawy i mogą być rozpatrzone na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżąca wyjaśniając wątpliwości sformułowane przez organ l instancji podała, iż zakres wykonania ocieplenia ze wskazaniem grubości izolacji ścian oraz rysunków wskazujących sposób wykonania robót znajduje się w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2000 r. Wskazał Wojewoda, że w opisie technicznym części architektonicznej w zakresie inwestycji podano, iż obejmuje ona "ocieplenie całego budynku z wymianą istniejącej stolarki". Na Rys. A-8. Przekrój A-A w projekcie budowlanym zaznaczono na ścianie wschodniej ocieplenie oraz przedstawiono szczegół "C", gdzie zaznaczono, iż grubość ściany równa jest 25 cm, od okapu dachu do stropu na parterze ocieplenie ma grubość 10 cm, zaś niżej 6 cm. Na rysunku tym nie ma natomiast wrysowanych fundamentów od strony wschodniej, ani granicy działki, zatem nie wynika z niego, czy ocieplenie to wykracza poza teren działki inwestora, czy też nie. Pozwolenie na budowę obejmuje tylko działkę nr [..]. Z akt sprawy nie wynika więc, że ocieplenie ściany spowoduje przekroczeniu granicy działki i zajmie część działki drogowej nr [..] (dawniej nr [..]). Natomiast z aktualnej mapy przeglądowej w skali 1:250 znajdującej się w aktach organu I instancji, wynika, że część ściany wschodniej na długości ok. 2,5 m zajmuje pas terenu działki drogowej, co jest niezgodne ze stanem wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnośnie wyjaśnień dotyczących określenia zakresu izolacji ściany poniżej gruntu oraz wskazania technologii wykonania, jego zabezpieczenia i wielkości terenu niezbędnego do jego realizacji wraz z rysunkami technicznymi oraz przy uwzględnieniu istniejącego terenu, skarżąca podała, iż "powyższe wynika wprost z ww. projektu". To stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach, bowiem w projekcie budowlanym nie ma żadnych szczegółów dotyczących wykonania izolacji ani sposobu jej wykonania. W opisie technicznym części architektonicznej, w punkcie 5 - "Roboty stanu wykończeniowego" - podano jedynie w pkt 5.4 Izolacje: termiczna ścian, posadzki i dachu, przeciwwodna dachu, paroizolacja stropodachu i tarasu oraz przeciwwilgociowa pozioma i pionowa. Nie wymieniono wprost izolacji fundamentów. Nie podano również żadnych szczegółów dotyczących wykonania izolacji. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. skarżąca dodała, iż "zakres prac polega w konsekwencji na wykonaniu wykopu wzdłuż ściany płn.-wsch. szerokości 0,6 m i głębokości 1 m, a zgodnie z posiadaną również przez organ dokumentacją w rejonie znajduje się przyłącze gazowe oraz instalacja kanalizacja-sanitarna, która jednak w żadnym stopniu nie koliduje, ani nie przeszkadza przy pracach bezpośrednio związanych z osuszaniem fundamentów i ich dociepleniem zgodnie z dokumentacją projektową, a ponadto to organ posiada stosowne plany zawierające rozkład infrastruktury i instalacji znajdujących się pod ziemią", jednak zdaniem Wojewody są to twierdzenia oparte na dowolnych ustaleniach, a nie wynikające z materiału dowodowego.

Dodatkowo przeprowadzenie robót polegających na wykopie na działce drogowej, w której zlokalizowane są sieci: gazowa, kanalizacji sanitarnej, wodociągowa i telekomunikacyjna, nie jest możliwe bez uwzględnienia szczegółowych warunków dotyczących ochrony terenów sąsiednich i bezpieczeństwa przeprowadzenia takich prac, które mogą się wiązać z awarią sieci i zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia.

W wyjaśnieniach odnośnie zatwierdzenia projektu przez konserwatora zabytków skarżąca podała, iż budynek przy ul. W. nie jest objęty ochroną konserwatorską, znajduje się jedynie w strefie objętej ochroną. Załączyła także kopię postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta z 4 lipca 2000 r. uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku przy ul. W. w S. Kwestia ta nie ma natomiast wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Podkreślił organ odwoławczy, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest, poza podjęciem starań inwestora o uzyskanie zgody od właścicieli sąsiedniej nieruchomości, również legalność planowanych robót. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 841/16 "zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. II OSK 1358/15). Zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem zależne od ustalenia, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych. Wymóg taki jest zaś spełniony po pierwsze w przypadku, gdy decyzji organu I instancji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pod drugie zaś, w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizacyjną z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 443)".

W przedmiotowej sprawie natomiast w cenie Wojewody zakres robót określony we wniosku z 12 sierpnia 2020 r., których wykonanie wiązałoby się z zajęciem terenu działki nr [..], nie wynika wprost z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z 20 grudnia 2000 r. Jakkolwiek zakres robót obejmuje ocieplenie ścian budynku i zaznaczone jego warstwy na przekroju, to z aktualnych map wynika, iż część ściany wschodniej przekracza granicę działki. Nie ma zatem możliwości udzielenia zgody na roboty wykraczające poza teren działki inwestycyjnej, ponieważ skarżąca nie jest uprawniona do realizacji inwestycji na terenie działki drogowej nr [..] (dawniej nr [..]). Ponadto w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie ma wprost mowy o izolacji fundamentów, ani o sposobie jej wykonania.

Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że ze względu na zaistniały stan faktyczny, nie ma możliwości wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia przez skarżącą na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka

ewidencyjna nr [..], arkusz mapy 30, położonej w S. przy ul. W.

We wniesionej skardze zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędnego przyjęcia, iż art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. nie znajduje zastosowania w realiach mniejszej sprawy;

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że działania skarżącej nie znajdują legalnych podstaw i wydanie w konsekwencji decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną wydaną przez organ I instancji w zakresie niezbędności wejścia na nieruchomość sąsiednią;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ II instancji decyzji pomimo naruszenia przez nią przepisów.

Skarżąca wniosła o :

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci:

a. pisma Zarządu Miasta z 27 listopada 1997 r. na okoliczność wykazania i wykonania prac rozbiórkowych garażu przyległego do ściany budynku skarżącej posadowionej na granicy działki nr [..] przez Gminę Miasto S.;

pisma Urzędu Miasta Wydział Gospodarki Nieruchomościami z 30 maja 2001 r. dla stwierdzenia faktu wiedzy Gminy Miasta o zakresie realizowanych prac ujętych w projekcie i pełnej akceptacji wykonywanych robót budowlanych;

postanowienia PINB z 17 września 2020 r.;

pisma PINB z 28 września 2020 r..

Dowód c i d dla stwierdzenia faktu prawidłowości wykonania prac budowlanych i ich zgodności z projektem załączonym do decyzji z 20 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 47 Prawa budowlanego:

1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

W komentarzu pod red. A. Plucińska-Filipowicz do cytowanego artykuł 47 autorka wskazała, że normuje on sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, wiążącego się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu-dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie zaś wejście na teren sąsiadujący z terenem budowy najczęściej związane jest z budową obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub budynkiem albo lokalem, względnie wiąże się z istotnym zbliżeniem do takiej granicy. Oczywiście nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót budowlanych, nawet przygotowawczych, bez porozumienia się z podmiotem, któremu przysługuje prawo do sąsiedniej nieruchomości lub sąsiedniego budynku albo lokalu, gdzie będzie konieczne wejście w celu prawidłowego wykonywania prac budowlanych w ramach danej inwestycji budowlanej.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca wielokrotnie próbowała uzyskać zgodę na wejście na teren działki od jej właściciela, jednak Gmina Miasta wprost odmówiła możliwości zajęcia części nieruchomości będącej w jej władaniu i realizacji prac zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 20 grudnia 2000 r. Co zaskakujące wcześniejsze zajęcie działki celem realizacji ww. prac zostało zaakceptowane 30.05.2001 r. przez Urząd Miasta Wydział Gospodarki Nieruchomościami. Powyższa zgoda wydana została w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny. Skarżąca spełniła zatem wszelkie formalne wymogi, aby organ zgodnie z dyspozycją art. 47 Prawa budowlanego wydał zgodę na wejście na teren działki nr [..].

Odnosząc się do podniesionego w treści decyzji zarzutu o rzekomej nielegalności działań skarżącej podkreślono w skardze, że sam fakt braku legalności z oczywistych względów wyklucza możliwość udzielenia zgody na wejście na teren przyległej nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 47 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1358/15, który wprost wskazuje na konieczność posiadania przez występującego o zgodę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca jednak takową decyzję ostateczną posiada i pozostaje ona w mocy, na jej podstawie realizowane są ponadto prace budowlane do dnia dzisiejszego. Organ II instancji podnosi, iż z planu załączonego do ww. decyzji nie wynika zakres robót, które wykraczają poza granicę działki, na której posadowiono budynek i wykraczają na teren działki nr [..]. Powyższa okoliczność była jednak organowi znana i została przez niego zaakceptowana w ramach wydanej decyzji z 20 grudnia 2000 r. zezwalającej na realizację prac budowlanych. Z załączonej dokumentacji wprost wynika grubość wykonanej warstwy izolacyjnej i posadowienie ściany budynku w stosunku do granic działki. Jednocześnie podkreśliła skarżąca, iż organ I instancji będący właścicielem działki [..] dokonywał wcześniej prac rozbiórkowych garażu przyległego do ściany budynku objętego przedmiotowym pozwoleniem z 20 grudnia 2000 r., która w miejscu jego oparcia była wzmocniona, a które to wzmocnienie jako integralna część ściany nie została rozebrana (pismo Zarządu Miasta z 27 listopada 1997 r.). Akceptując powyższe, organ wiedział, iż szerokość ściany jest większa na odcinku 2,5 m i akceptował wykonanie izolacji termicznej również w części obejmującej pozostawiony element konstrukcyjny wykraczający na teren działki o nr [..]. Kontrolę prac pod względem ich zgodności z wydaną decyzją i stanowiącym jej integralną część planem, realizował wielokrotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, czego potwierdzenie odnajdziemy w postanowieniu PINB z dnia 17.09.2001 r. czy też piśmie z dnia 28.09.2020 r. W obu przytoczonych dokumentach PINB wprost podnosi, iż prace termomodernizacyjne ściany północno-wschodniej wykonano niezgodnie z projektem załączonym do decyzji z 20 grudnia 2000 r.

W konsekwencji z logicznego punktu widzenia trudno zrozumieć na jakiej podstawie organ I, jak i II instancji stwierdził brak legalności działań skarżącej, która de facto obecnie w ramach wykonanych i niezakończonych prac budowlanych, zamierza wymienić 20 letnią izolację termiczną na izolację zgodną z obecnymi wymogami technicznymi (w tym p.poż) oraz w znacznie lepszym stopniu zapewniającą mniejszą przenikalność cieplną. Co szczególnie zaskakujące organ II instancji całkowicie bezrefleksyjnie przyjął za własne ustalenia organu I instancji, którego działania wobec skarżącej sam piętnował w odpowiedzi na ponaglenie w związku ze stwierdzoną przewlekłością. Powyższy fakt, jak i wskazywane w odwołaniu okoliczności winny wzbudzić większy krytycyzm organu II instancji. Wojewoda nie zweryfikował znajdujących się w dyspozycji organu I instancji dokumentów, ani nawet mając wątpliwości nie spróbował dotrzeć do dokumentów PINB. Jednocześnie zwróciła skarżąca uwagę na fakt, który stoi wprost w sprzeczności z ustaleniami wskazanymi w uzasadnieniu, w zakresie umiejscowienia ściany budynku w stosunku do granicy działki. Na stronie 6 projektu stanowiącego załącznik do ww. decyzji znajduje się załączona mapa zgodna ze stanem z dnia 16.06.1998 r. potwierdzona 12.07.2000 r., na której odnaleźć można dokładne posadowienie całego budynku, jak i garażu, za którego rozbiórkę odpowiedzialny był właściciel obecnej działki nr [..]. Ponadto na str. 24 ww. dokumentacji znajduje się mapa do celów projektowych sporządzona przez geodetę 10 lipca 2000 r., na której znajduje się dokładne położenie budynku wraz z umiejscowieniem jego ściany na granicy działek (na mapie nie figuruje rozebrany garaż). Mając do dyspozycji dokładne umiejscowienie budynku, ściany posadowionej na granicy i planowaną grubość warstwy termoizolacyjnej, zatwierdzając projekt organ I instancji doskonale wiedział o przekroczeniu w wyniku ww. prac granicy działki o wartość planowanego ocieplenia. Podnoszenie zatem na obecnym etapie przez organ II instancji argumentów o braku możliwości weryfikacji w oparciu o dokumentację planistyczną położenia ściany i przekroczenia o grubość muru rozebranego garażu oraz o szerokość warstwy izolacyjnej granicy działki uznać należy za całkowicie nielogiczne. W przypadku problemów z właściwą i pełną analizą dokumentów planistycznych i geodezyjnych organ mógł zgodnie z dyspozycją art. 84 k.p.a. oprzeć się na opinii powołanego biegłego. Jednocześnie w przypadku zgłoszenia wątpliwości w zakresie legalności realizacji prac PINB winien stwierdzić taki fakty, jednak nigdy się ich nie dopatrzył pomimo wielokrotnych kontroli połączonych min. z wizjami lokalnymi, w wielu sprawach dotyczących m.in. działki [..]. Odnosząc się do stwierdzeń dotyczących braku szczegółowych wytycznych w zakresie wykonania izolacji fundamentów ujętych w planie stanowiącym załącznik do ww. decyzji, wskazać należy, iż projekt sporządzany był zgodnie z wymogami przewidzianymi w czasie jego powstawania, tj. w 2000 r. i zachował swą aktualność, a lapidarność określeń w zakresie realizacji sposobu, czy też stosowanych do powyższych prac materiałów jest obecnie uzupełniana bieżącymi wytycznymi w zakresie ich stosowania i nie wymaga sporządzania dodatkowej dokumentacji. Odnosząc się do cytowanego w uzasadnieniu fragmentu dotyczącego położenia sieci gazowej i sposobu wykonania wykopu celem wykonania osuszenia fundamentów (str. 4 uzasadnienie zaskarżonej decyzji) nie sposób nie zauważyć, iż jest on wyrwany z kontekstu. Położenie sieci gazowej jest skarżącej doskonale znane i nie stanowiło ona żadnego problemu w realizowanych już w 2001 r. pracach (za zgodą organu de facto I instancji) wyrażonej w ww. zgodzie na zajęcie działki nr [..], a wskazanie na wiedzę o jej położeniu przez organ I instancji przytoczone było w celu wykazania braku konfliktu przy wykonaniu tego typu prac.

Zarzuciła skarżąca, że organ II instancji nie przeprowadził praktycznie żadnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału, a przyjął za własne ustalenia poczynione w sprawie przez Prezydenta Miasta. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy organ winien zweryfikować czy materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Wojewoda wydając decyzję nie zweryfikował w konsekwencji poczynionych ustaleń Prezydenta, pomijając całkowicie ustalenia m.in. PINB. Jednocześnie podważył legalność prac w oparciu o mapkę przeglądową w skali 1:250, bez dokonania weryfikacji w terenie, która w przypadku rzeczywistych wątpliwości winna zostać przeprowadzona. Ponadto pominął ustalenia i dokumenty powołanego do stwierdzania uchybień w ww. zakresie PINB, który potwierdził w toku różnych postępowań związanych z niniejszą nieruchomością prawidłowość realizacji prac budowlanych i ich zgodność z projektem. Powyższe stanowi jaskrawy przykład lekceważącego wręcz stosunku osób odpowiedzialnych za wydanie zaskarżonej decyzji do rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020, poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1).

W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Poza tym, stosownie do art. 47 ust. 3 ustawy, inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych uwarunkowane jest zatem dwiema przesłankami: po pierwsze, wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych, a po drugie, dobrowolna zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście nie została wyrażona. Oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy, organ nie bada celowości i zasadności wykonania planowanych robót budowlanych, o ile mają one oparcie w przepisach prawa bądź w ostatecznych decyzjach administracyjnych.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń i nie prowadziły postępowania w celu ustalenia czy obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy zostały spełnione, nie zostało w sprawie przeanalizowane zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej do Gminy Miasta.

Po pierwsze wadliwe są twierdzenia organów o konieczności wyrażenia zgody na zajęcie działki nr [..] przez właścicieli nieruchomości przy ul. W. w S., bowiem właścicielem tej działki, o zajęcie której wnioskowała skarżąca, jest Gmina Miasta. I to właściciel nieruchomości w postaci Gminy Miasta nie wyraził zgody na zajęcie działki nr [..], wobec czego zmaterializowała się jedna z przesłanek do procedowania w oparciu o przepis art. 47 Prawa budowlanego. Zadaniem orzekającego organu jest takie określenie czasu i sposobu zajęcia działki nr [..], aby podmioty korzystające z tej drogi nie były nadmiernie do okoliczności sprawy obciążone niedogodnościami w związku z prowadzonymi przez stronę skarżącą pracami budowlanymi, a z drugiej strony, żeby inwestorzy mieli możliwość techniczną i czasową na zrealizowanie planowanych robót. Natomiast wymaganie zgody właścicieli nieruchomości przy ul. W. na wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych nie znajduje oparcia w uregulowaniach prawnych. Podobnie nie może organ wymagać, aby skarżąca "odkupiła" od Gminy część gruntu – działki nr [..] – która jest zajęta przez ścianę jej budynku. Ta kwestia w przypadku sporu między stronami może znaleźć rozwiązanie w drodze procesu cywilnego. Natomiast nie może być rozważana w toku kontrolowanego postępowania i okoliczność, że właściciel działki nr [..] i jednocześnie organ orzekający w sprawie oczekuje uregulowania stanu prawnego winna pozostać bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do drugiej przesłanki to organy wadliwie odkodowały zakres planowanych przez skarżącą robót. Po pierwsze z wniosku wynika, że planowane prace budowlane mają polegać na częściowym rozkopaniu działki nr [..] w celu osuszenia budynku i wykonaniu izolacji przeciwwilgociowych i ocieplenia z wykorzystaniem rusztowań w terminie od 1 października 2020 r. do 15 listopada 2020 r. Wymaga tu odnotowania, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2020 r. kierowanego do A. wynika, że "Z informacji uzyskanej od inwestorów przedmiotowej inwestycji wynika, że ocieplenie ściany północno-wschodniej zostało wykonane w 2001 r. zgodnie z wyżej wymienionym pozwoleniem na budowę oraz został wykonany obmiar geodezyjny, który został zaakceptowany przez Wydział Geodezji w dniu 16.08.2005 r.". Z dalszej treści tego pisma wynika, że inwestorki poinformowały, że obecnie trwają prace termomodernizacyjne budynku przy ul. W. Materiał termomodernizacyjny jest wymieniany na nowy (lambda 0,031), tak aby budynek był dostosowany do wymogów, które będą obowiązywały od stycznia 2021 r.

Z powyższego jednoznacznie wynika, ze wadliwie orzekające organy usiłowały powiązać ten zakres prac z udzielonym pozwoleniem na budowę w 2000 r., bowiem aktualnie inwestorki planują wymianę ocieplenia, a nie jego założenie. Brak w aktach sprawy odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 10 września 2020 r. wystosowane co do zakresu planowanych prac uniemożliwia sądowi ocenę jakie jeszcze prace w związku z wnioskowaniem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości planuje skarżąca. Odpowiedź ta znajduje się prawdopodobnie w aktach sprawy prowadzonej w związku z wystosowanym ponagleniem, które nie zostały załączone do niniejszych akt. Ponadto może mieć w sprawie znaczenie w związku z jakim zakresem robót UM wyraził w 2001 r. zgodę na udostępnienie części działki nr [..] (obecnie nr [..]) celem osuszenia budynku inwestorów i wykonania remontu. Organy winny mieć na uwadze, że w opracowaniu projektowym z listopada 2000 r. nie została wymieniona konieczność izolacji fundamentów, także zatwierdzony projekt rozbudowy i przebudowy nie wskazuje na planowane prace przy fundamentach. Oznaczałoby to, że obecnie planowany zakres prac może nie mieć żadnego związku z zakresem udzielonego w 2000 r. pozwoleniem na budowę.

Istotne z punktu widzenia jest jakie dokładnie prace budowlane planuje zrealizować skarżącą wykorzystując do tego działkę nr [..]. Po sprecyzowaniu zakresu tych robót orzekający organ winien dokonać oceny czy odnośnie takiego zakresu ustawa Prawo budowlane wymaga jakiejkolwiek sformalizowanej zgody (pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia) organu architektoniczno-budowlanego. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem Prawa budowlanego. Racje mają bowiem orzekające organy, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o pozwolenie w oparciu o przepis art. 47 Prawa budowlanego jest sprawdzenie, czy roboty, które mają być wykonane, są "legalne". Jednak w pierwszej kolejności ustalenia wymaga zakres planowanych przez skarżącą robót budowlanych

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania tj. art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 i orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Ponownie rozpoznając sprawę rolą organów będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i ponowne ustalenie, po pierwsze zakresu robót oraz następnie czy owe roboty budowlane wymagają wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. W. w S., (działka nr [..]). W razie potrzeby organ winien uzupełnić materiał dowodowy w sprawie o stosowną dokumentację pozwalającą jednoznacznie ustalić, czy planowany zakres robót budowlanych może zostać wykonany wyłącznie od strony nieruchomości sąsiedniej, a jeżeli tak to w jakim zakresie i przy jakiej ingerencji w działkę drogową nr [..] i obiekty znajdujące się poniżej poziomu terenu tej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art.. 205 § 2 p.p.s.a.