Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosków D. C. z dni [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] września 2020 r. i [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosków określonych w punkcie I sentencji wyroku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej jako Dyrektor ZK lub organ) w przedmiocie udostępnienia D. C. (dalej skarżący) informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia: [...] września, [...] października 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora ZK o udostępnienie informacji publicznej (k. 6, 10, 15, 21, 24, 27, 30, 33, 37, 40, 44, 49, 53, 57, 60, 63, 65, 68, 71, 74, 77 akt).

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej wnioski przez niego złożone nie mogą zostać załatwione pozytywnie.

Organ wyjaśnił, że głównym celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.) jest niewątpliwie społeczna kontrola władzy publicznej. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Dyrektor wskazał, że okoliczności te zostały wprost stwierdzone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SAB/Po [...] (uzasadnienie dostępne w bazie orzeczeń CBOSA) ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. Jak natomiast zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie II SAB/Ke [...], celem tej ustawy nie jest również zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji publicznych. Próba korzystania z dostępu do informacji publicznej w innym celu, niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa.

Dyrektor ZK stwierdził, że od niespełna dwóch lat skarżący składa liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym żądając udostępnienia kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. W 2019 r. odnotowano 41 wniosków złożonych w okresie od lipca do października. W 2020 roku, od maja do listopada, odnotowano już 47 wniosków.

W ocenie organu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków na obejmujące dane z krótkiego okresu (np. kilkanaście wniosków o jadłospisy, każdy dotyczący innego okresu; kilkanaście wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora - każdy dotyczący innego miesiąca). Zdaniem organu w ten sposób skarżący próbuje uniknąć stwierdzenia, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a tym samym uniknąć odmowy ich udostępnienia.

Organ wywiódł, że w przypadku nieotrzymania informacji lub otrzymania informacji niesatysfakcjonującej bez próby wyjaśnienia lub wniosku o doprecyzowanie informacji skarżący składa skargi do sądu. Pomimo korzystania z profesjonalnej pomocy prawnej skargi okazują się jednak bezzasadne.

W ocenie Dyrektora ZK uzasadnione jest twierdzenie, że celem skarżącego nie jest troska o dobro publiczne, a osiągnięcie satysfakcji wynikającej ze świadomości znacznego zaangażowania przez niego administracji Zakładu Karnego we W. w załatwianie spraw (wniosków).

Reasumując organ wskazał, że działania skarżącego są równoznaczne z nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej i nie zasługują na aprobatę i ochronę.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na opisane we wstępie wnioski. W skardze podał również, że stanowisko organu co do nadużywania przez niego prawa do dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalne a organ był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,dalej: p.p.s.a.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz, że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było wskazane w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. "nadużycie prawa do informacji", które w ocenie organu zwalnia go z obowiązku rozpoznania wniosków skarżącego w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Powodem przyjęcia takiego stanowiska przez organ było składanie przez D. C. od dwóch lat bardzo dużej ilości wniosków (ok. 90) o udostępnienie informacji publicznej, które zdaniem organu nie mają na celu troski o dobro publiczne, a służą sparaliżowaniu administracji Zakładu Karnego we W.. Organ zwrócił uwagę, ze skarżący przyjął swoistą taktykę, bowiem składa wnioski obejmujące dane z krótkiego okresu, aby uniknąć uznania ich za informację publiczną przetworzoną, która wymaga wykazania przez stronę szczególnego interesu publicznego. W ocenie organu wątpliwym jest, aby przy takiej ilości wniosków skarżący miał na celu dobro publiczne, a jedynie zaspokojenie swoich indywidualnych potrzeb.

O ile Sąd zdaje sobie sprawę z ilości wniosków jaką generuje skarżący (bowiem składa on również wiele skarg do tut. Sądu) i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa, to jednak negatywnie należy ocenić sposób załatwienia wniosków skarżącego.

Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. I OSK [...], dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")".

Sama duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Organ co do zasady był więc zobowiązany do załatwienia wniosków skarżącego stosownie do art. 13 lub 16 u.d.i.p.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tożsamej sprawie ze skargi skarżącego o sygn. II SA/Po [...] (pełne uzasadnienie wyroku dostępne w bazie orzeczeń CBOSA) D. C. jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytanie takie w przestrzeni publicznej dyskutowane jest od lat. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, o ile de lege ferenda (czyli w kontekście przyszłych zmian prawa) powinno się zastanowić nad rozwiązaniami legislacyjnymi, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie, że utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako zamiar ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione.

Mając to wszystko na uwadze Sąd w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na [...] września, [...] października 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia [...] listopada 2020 r.). Sąd w punkcie III wyroku zobowiązał organ do załatwienia ww. wniosków w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych.

W punkcie II wyroku orzeczono, iż organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., bowiem stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Dyrektor ZK zareagował na żądania D. C., natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia.

W toku prowadzonego postępowania, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zadaniem organu będzie rozstrzygnięcie wszystkich żądań wniosku skarżącego, z zachowaniem wyznaczonego terminu i odpowiednich form procesowych załatwienia sprawy.