Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 604/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r., sygn. I SA/Ke 604/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA w Kielcach), po rozpoznaniu skargi M.S. (zwanej dalej skarżącą lub stroną), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca wystąpiła o wydanie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w K., w celu umieszczenia pawilonu handlowego, na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. W swoim wniosku skarżąca określiła działki objęte jej wnioskiem, jako zlokalizowane przy ul. [...]. Zaznaczyła, że złożony przez nią wniosek dotyczy przedłużenia zezwolenia, udzielonego jej decyzją z 28 grudnia 2018 r., nr [...].

Po otrzymaniu wniosku Miejski Zarząd Dróg w K. (MZD) wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, poprzez przedłożenie szczegółowego planu sytuacyjnego, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego; skorygowanie błędnej powierzchni wnioskowanego zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem aktualnych granic pasa drogowego; przedłożenie decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskowanego obiektu handlowego, obowiązującą w dacie złożenia wniosku.

W dniu 18 stycznia 2021 r. skarżąca przedłożyła mapę zasadniczą z naniesionym pawilonem handlowym wraz z wymiarami i powierzchnią zajęcia pasa drogowego. Nie przedłożyła zaś pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, które byłoby wiążące w dacie złożenia wniosku.

Organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta K., decyzją z 9 marca 2021 r., mając na uwadze powyższe, odmówił udzielenia skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał ponadto, że z treści pisma z 18 stycznia 2021 r., uzupełniającego wniosek oraz jego załączników jednoznacznie wynika, że pozwolenie na budowę miało charakter czasowy i obowiązywało do 20 lutego 2008 r. Obejmowało ono zgodę na budowę obiektu tymczasowego w zakreślonym terminie. W związku z upływem terminu, na jaki strona uzyskała pozwolenie na budowę tymczasowego pawilony handlowego, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia inwestora do rozbiórki obiektu, który stanowi treść rozpatrywanego wniosku.

W ocenie organu I instancji toczące się postępowanie egzekucyjne stanowi istotną okoliczność w niniejszej sprawie, uniemożliwiającą udzielenie wnioskowanego zezwolenia.

W odwołaniu wniesionym od decyzji Prezydenta Miasta K. skarżąca wystąpiła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, a także stwierdzenie, że udzielone jej pozwolenie na budowę jest ciągle ważne, a także że działka nr [...]1, stanowiła i stanowi pas drogowy przy ul. [...], a nie ul. [...]1 i bez zgody Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nie miał prawa do jej podziału na działki ewidencyjne nr: [...]1, [...]2, i [...]3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 30 sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 9 marca 2021 r. orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji stwierdził, że wniosek strony, skierowany do zarządcy drogi publicznej na terenie Miasta K., dotyczył wyrażenia zgody na lokalizację obiektu niezwiązanego ani z potrzebami zarządcy tej drogi, ani też z samym ruchem drogowym. Odwołująca wnosiła o wyrażenie zgody na lokalizację tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego o wymiarach 24,24 m2,w pasie drogowym ulicy [...] w K. Jak wynika z akt sprawy, w tym z mapy zasadniczej z planem sytuacyjnym pawilonu handlowego, przedmiotowy pawilon handlowy znajduje się na działce nr [...]4- pow. 0,93 m2, na działce nr [...]3 - pow. 3,52 m2 i na działce nr [...]5- pow. 21,51 m2. Ponadto z akt sprawy wiadomo, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...]5 stanowi własność P. sp. z o.o., z siedzibą z w K., działka nr [...]3 stanowi własność Gminy K., a działka nr [...]4 stanowi własność Województwa Świętokrzyskiego w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że na skutek zmian w ewidencji gruntów i zmian własnościowych, działka nr [...]5, na której znajduje się przeważająca część pawilonu handlowego, nie stanowi własności Gminy K. i nie jest pasem drogowym, a zatem nie ma możliwości wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego zajętego pod pawilon handlowy, skoro działka nr [...]5 nie stanowi obecnie pasa drogowego, a jest własnością prywatną.

Dodatkowo w decyzji organu II instancji zaznaczono, że z decyzji Prezydenta Miasta K. z 17 maja 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pawilonu handlowego branży przemysłowej z instalacją elektryczną wewnętrzną oraz przyłączem kablowym WLZ, na terenie działek nr: [...]1, [...]5 i [...]6, położonych w obrębie [...] w K. przy ul. [...] wynika, że termin rozbiórki tymczasowego pawilonu został określony na dzień 20 lutego 2008 r. Obecnie zaś skarżąca nie przedstawiła innego, aktualnego na dzień złożenia wniosku pozwolenia na budowę pawilonu handlowego.

W kwestii nieprawidłowości związanych z decyzjami Prezydenta Miasta K. z 9 kwietnia 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości) i 28 maja 2018 r., nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Są to przy tym ostateczne decyzje, wydane w odrębnych postępowaniach.

WSA w Kielcach, po rozpoznaniu skargi strony, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2021 r., wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W omawianym zakresie WSA zaznaczył, że organ nie mógł w tej sprawie wydać skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na nim pawilonu, albowiem MZD nie był zarządcą niniejszej działki, która ma być zajęta przez ten obiekt. Działka nr [...]5 stanowi bowiem własność podmiotu prywatnego. Oznacza to, że działka nr [...]5 pozostaje poza prawnym władztwem MZD. Organ I instancji nie był więc uprawniony do wydania zezwolenia o lokalizacji obiektu, który umiejscowiony jest na działce pozostającej poza jego zarządem.

Oprócz tego Sąd stwierdził, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że sporna działka ma oznaczenie "Ti", co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390) oznacza "inne tereny komunikacyjne". Zezwolenie wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) dotyczyć może zaś tylko pasa drogowego, czyli takiego gruntu, który ma oznaczenie "dr".

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi odnośnie pozbawienia skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie, poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami oraz brak możliwości złożenia wniosków dowodowych.

O możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania zastrzeżeń, wniosków i wypowiedzi, co do zebranych dowodów i materiałów, strona została zawiadomiona już pismem z 3 lutego 2021 r. (k. 7 akt adm.). W dniu 1 marca 2021 r. skorzystała ze swoich praw i w siedzibie organu zapoznała się z aktami (k. 9). W dniu 9 marca 2021 r. została wydana decyzja organu pierwszej instancji. Między 1 marca 2021 r. a 9 marca 2021 r. nie zostały zgromadzone żadne dowody w sprawie. Z dalszej analizy akt wynika, że po wydaniu decyzji do akt dołączono opisany wyżej wypis z rejestru gruntów, dotyczący spornej działki nr [...]5 (k.11). Okoliczność, że skarżąca nie została zapoznana z jego treścią nie ma jednak znaczenia w sprawie.

Z treści pisma skarżącej z 18 stycznia 2021 r. wynika, że miała ona wiedzę, iż Prezydent decyzją z 28 maja 2018 r. wygasił trwały zarząd ustawiony na rzecz MZD w stosunku do działki m.in. o numerze [...]5, jak również że działka od 9 lipca 2019 r. ma symbol "Ti". W skardze stwierdziła jednak, że sporna działka jest pasem drogowym i ma oznaczenie "dr", ale stanowiska tego nie poprała stosownymi dowodami. Nie przedłożyła do akt sprawy żadnego dokumentu potwierdzającego takie oznaczenie. Tymczasem jak już wyżej podniesiono, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że sporna działka ma oznaczenie "Ti".

Sąd podkreślił, że w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony został cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Omówione zaś wyżej naruszenie, co do późniejszego załączenia wypisu z ewidencji gruntów do akt sprawy. nie miało żadnego wpływu na jej wynik.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia położenia obiektu skarżącej, tj. tego czy był on zlokalizowany przy ul. [...] czy też ul. [...]1 Sąd stwierdził, że ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia w sprawie, albowiem nie było sporu co do tego, jakiego obiektu wniosek dotyczy (w sentencji zaskarżonej decyzji wskazano, że wniosek skarżącej dotyczył udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...]1 (dz. nr [...]3) i ul. [...] (dz. nr [...]4).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z 27 stycznia 2022 r., wniosła skarżąca, zaskarżając go w tej części, w której Sąd oddalił jej skargę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z artykułem 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przez niezastosowania przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez niezrealizowanie obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., zwanej dalej: P.u.s.a) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do rozbieżności w zakresie nazewnictwa pasa drogi tj. czy skarżąca zajmuje fragment ul. [...] czy ul. [...]1;

- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi,

pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, to jest okoliczność, że zaskarżona

decyzja odnosi się do obiektu usytuowanego przy ul. [...]1 w K., a nie zgodnie z wnioskiem skarżącej - przy ul [...] w K.

Na podstawie przepisu 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach.

Działający imieniem skarżącej pełnomocnik z urzędu (adwokat) wystąpił o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc udzielną z urzędu, której koszty nie zostały pokryte w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono że obie wydane w sprawie decyzje obarczone są wadami, powodującymi ich nieważność decyzji z mocy prawa. Zarówno bowiem Prezydent Miasta K. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołują się na okoliczność, iż przeważająca część pawilonu handlowego skarżącej usytuowana jest na działce oznaczonej nr [...]5 obręb [...] przy ul. [...]1. Tymczasem zarówno decyzja Prezydenta Miasta K., nr [...] z dnia 17 maja 2005 r., nr: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego jak i inne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa wskazują na ul. [...]. Natomiast uchwała Rady Miasta K., nr [...], z dnia 5 czerwca 2018 r., czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 maja 2019 r., nr [...], oraz księga wieczysta nr [...] przypisuje działce o nr [...]5 w K. położenie przy ul. [...]1.

Wyżej opisana rozbieżność nie została wychwycona ani przez organ I instancji ani też przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ta zaś powoduje nieważność z mocy prawa wyżej wymienionych decyzji albowiem w obrocie prawnym funkcjonowały akty administracyjne, które umiejscawiały tę samą nieruchomość przy dwóch różnych ulicach. Taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 K.p.a. zaś zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w tym zakresie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniosek o to by Sąd stwierdził nieważność decyzji organów administracji obu instancji, według skarżącej, był z wszech miar uzasadniony.

Według skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie WSA w Kielcach niezasadnie doszedł do przekonania, że nie było przedmiotem sporu to jakiego obiektu dotyczy wniosek, na jakich działkach jest położony i jakie są granice pasa drogowego. Clou niniejszej sprawy to właśnie spor w położeniu obiektu skarżącej objętego wnioskiem skarżącej, a wobec faktu zamiany nieruchomości przez Gminę K., położonej w K. przy ul [...]1, oznaczonej nr ewidencji gruntów i budynków Miasta K. jako działki; [...]7, [...]5, [...]2, [...]1, [...]8 i [...]3, na nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej, uwidoczniona w ewidencji budynków i gruntów jako działka nr [...]9, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie, którą część nieruchomości zajmuje przedmiotowy pawilon użytkowy.

Według skarżącej kasacyjnie, jej zarzut, dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony, wobec braku ustosunkowania się przez Sąd do zarzutu skargi, dotyczącego nieprawidłowego określenia nieruchomości, którą zajmuje jej pawilon handlowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji, poza kwestiami związanymi z nieważnością postępowania, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia skarżącego kasacyjnie, dotyczące mających jego zdaniem uchybień przepisom prawa materialnego czy procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, w której brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, skarżąca kasacyjnie podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzuciła niezastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych przepisami P.p.s.a. środków, w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzji. W ramach pierwszego z zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazała wyłącznie przepisy kompetencyjne i wynikowe, odnoszące się do ogólnie określonego zakresu kompetencji sądów administracyjnych w połączeniu z podstawa prawną stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Formułując ten zarzut nie wskazała jednak konkretnie na czym miało polegać naruszenie prawa przez Sąd I instancji, a także tego, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd też tego rodzaju zarzut uznać nie tylko za nieprecyzyjny, ale również niewłaściwie sformułowany, wobec czego nie może on stanowić podstawy zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani zobligowany, ani też uprawniony do poszukiwania podstaw postawionych zarzutów.

W drugim z zarzutów podniesiono naruszenie przepisów prawa ustrojowego, tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji przez WSA w Kielcach, w związku z nieodniesieniem się do rozbieżności w zakresie nazewnictwa ulic, przy których zlokalizowane były nieruchomości, których dotyczył wniosek skarżącej. W tym wypadku również brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu, jako że z naruszeniem przepisów ustrojowych, takich jak art. 1 § 2 P.p.s.a, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdyby sąd I instancji przyjął za podstawę swojej kontroli inne kryteria niż legalność. Z sytuacją tego rodzaju na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia.

WSA w Kielcach, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem, a także odniósł się do problematyki nazewnictwa ulic, wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie jako pominiętą w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd przyjął, że w sprawie nie budziło wątpliwości to, o które działki chodzi. Te bowiem zostały określone poprzez podanie ich numerów ewidencyjnych, w związku z czym uznał, iż okoliczności dotyczące nazewnictwa ulic, pozostają bez znaczenia.

W kwestii ostatniego z zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdzić należy, że wskazane w jego ramach przepisy nie przystają do jego twierdzeń. W ramach tego zarzutu skarżąca stwierdziła, że oparty jest on o przesłankę wznowienia postępowania, co wynika z faktu, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do obiektu wskazanego we wniosku, tj. obiektu usytuowanego przy ulicy [...], lecz obiektu przy ulicy [...]1 w K., tymczasem jako jego podstawę, oprócz przepisu wynikowego, wskazała jako naruszone regulacje K.p.a. dotyczące problematyki wyłączenia pracownika. Wobec tego stwierdzić należy, że przedmiotowy zarzut jako wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały, nie może zostać uznany za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie w zakresie konkretnych jego zarzutów.

Mając więc na uwadze powyższe NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W kwestii wniosku ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wniosku o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone stwierdzić należy, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak więc orzekanie w przedmiocie tychże kosztów należy do jego właściwości, o czym świadczy treść art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.