Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr .. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 843/13

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zmianami), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia [...].11.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. - uchylił ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...].11.2011 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2011 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w G.

Organ na wniosek A. B. postanowieniem z dnia [...].03.2012r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją.

Wnioskodawca A. B. wskazywał, że jako strona postępowania, nie był informowany o czynnościach poprzedzających wydanie decyzji, jak również, nie był adresatem kwestionowanej decyzji. Zarzucał, iż decyzja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (odległości usytuowania budynku od granicy działki, doświetlenia słonecznego), zasad ogólnych K.p.a., art. 144 K.C. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto podnosił, że zmiana funkcji budynku na usługowy spowoduje wzrost natężenia ruchu na ul. [...]j. Kwestionował ocenę stanu technicznego istniejącego budynku i możliwość jego nadbudowy i rozbudowy.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Równolegle do postępowania wznowieniowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] prowadził postępowania w przedmiocie katastrofy budowlanej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. Decyzją nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wykonanie robót zabezpieczających oraz rozbiórkę części obiektu.

Organ wystąpił pismem z dnia [...].04.2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ustalenie faktycznych robót budowlanych wykonanych przez inwestora, oraz czy zakres ten odpowiada robotom budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...].11.2011 r.

Z kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dokumentacji fotograficznej wynikało, iż inwestorzy M. i G. N. dokonali rozbiórki budynku przewidzianego do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, pozostawiając piwnice i jedną ścianę parteru w granicy działki.

Zakres robót rozbiórkowych wskazany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].11.2011 r. dotyczył jedynie rozbiórki: werandy, tarasu i schodków zewnętrznych do piwnicy, stropodachu nad piętrem, ścian zewnętrznych i wewnętrznych piętra i stropu nad parterem. Nie obejmował dokonanej rozbiórki trzech ścian parteru.

Z wpisów w dzienniku budowy wynikało, że wykonano rozbiórkę budynku pozostawiając ścianę od strony działki przy ul. [...] na wysokości ścian parteru oraz strop nad piwnicami. Z budynku przeznaczonego do częściowej rozbiórki, przebudowy i nadbudowy pozostała tylko jedna ściana od strony działki sąsiedniej oraz fundamenty budynku.

Z wpisów z dzienniku budowy wynikało również, że fundamenty są w złym stanie technicznym, wymagają częściowej rozbiórki i odbudowy lub wzmocnienia.

Dalej organ wskazał, że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że w następstwie uzasadnionego wznowienia postępowania organ administracji publicznej uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana (wyrok NSA z dnia 28.06.1984 r. I SA 86/84)

Rozstrzygając sprawę we wznowionym postępowaniu organ stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania i uwzględnia stan faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania. Po zrealizowaniu w/w robót budowlanych, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 29.09.2011 r. nie jest możliwe i winno skutkować odmową pozwolenia na budowę.

Dokonanie rozbiórki budynku wyklucza możliwość jego przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, gdyż przebudowa, nadbudowa i rozbudowa bazują na istniejącym obiekcie. Natomiast rozbiórka obiektu budowlanego i budowa w jego miejscu nawet takiego samego obiektu, prowadzi do wykonania nowego, innego (takiego samego, a nie tego samego) obiektu budowlanego, co nie odpowiada robotom wskazanym we wniosku o pozwolenie na budowę i projekcie budowlanym.

G. N. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawa faktyczna i prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia wykroczyła poza zakres przedmiotowy wznowionego postępowania.

Podstawę wznowienia postępowania stanowiła okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wydając zaskarżoną decyzję Starosta [...] wykroczył poza cel, jakim było usunięcie wadliwości (powstałych w wyniku tej okoliczności) ostatecznej decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzone przesłanki wznowieniowe wyznaczają dalszy zakres rozpoznania sprawy. Kwestię tę w sposób jednoznaczny wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11, wskazując, że "W przepisach k.p.a. brak zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia".

Wznowienie postępowania doprowadziło do wydania nowej decyzji, wobec zmiany okoliczności faktycznych, które nastąpiły już po wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo że organ nie przychylił się do żadnego z zarzutów wskazanych przez A. B. w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r.

Jeżeli w ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzone prace rozbiórkowe uniemożliwiły wykonanie inwestycji w kształcie określonym w projekcie budowlanym to powinien on dążyć do zmiany wydanego pozwolenia, zgodnie z art. 155 k.p.a.

Odmowa wydania pozwolenia na budowę naruszała zasadę zaufania do organów państwa określoną w art. 8 k.p.a.

Takie rozstrzygnięcie organu naruszyło też cel postępowania o wznowienie, którym jest naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1162/11). Decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 151 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. N., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., uchylającej ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (rozbiórkę) oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważył, ze równolegle do prowadzonego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] prowadził postępowanie co do katastrofy budowlanej w przedmiotowym budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy [...]. Decyzją Nr [...] nakazał właścicielom obiektu – M. i G. N. wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających oraz rozbiórkę dachu, ścian piętra i stropów piętra. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 2 maja 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] i dokumentacji fotograficznej wynikało, iż inwestor dokonał rozbiórki budynku, przewidzianego do: "rozbudowy, przebudowy, nadbudowy", pozostawiając jedynie piwnice i jedną ścianę parteru w granicy działki sąsiedniej.

Zakres robót rozbiórkowych wskazany w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., dotyczył jedynie rozbiórki: werandy, tarasu i schodków zewnętrznych do piwnicy, stropodachu nad piętrem, ścian zewnętrznych i wewnętrznych piętra i stropu nad parterem.

Z dokonanego przez kierownika budowy wpisu (z dnia 30 kwietnia 2012 r.) do dziennika budowy - wynikało, że fundamenty są w złym stanie technicznym, wymagają częściowej rozbiórki i odbudowy lub wzmocnienia. Natomiast z załączonej do projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego "Ekspertyzy technicznej" budynku przewidzianego do "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy" na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...]w G. wynikało, że: "Ściany fundamentowe - w dobrym stanie technicznym - do wykorzystania".

W związku z tym w ocenie Wojewody, zachodziła konieczność ponownej analizy złożonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Nadto zdaniem Wojewody, organ I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów wskazanych przez A. B. we wniosku o wznowienie postępowania.

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Domagał się jej uchylenia jako naruszającej prawo.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w decyzji Wojewody brak jest wytycznych, oraz wskazania na popełnione przez organ I instancji błędy we wznowionym postępowaniem. Wskazane przez Wojewodę naruszenie art. 7, art. 8 i art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało miejsca, gdyż Starosta wydając decyzją z dnia [...].11.2012r. wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe w trakcie prowadzenia wznowionego postępowania.

Rozbiórka obiektu budowlanego i budowa w jego miejscu nawet takiego samego obiektu, prowadziłaby do wykonania nowego obiektu budowlanego, co nie odpowiada robotom opisanym we wniosku o pozwolenie na budowę i projekcie budowlanym.

Inwestor po wystąpieniu katastrofy, powinien był złożyć wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego. Skarżący podniósł, że jego działka została ograniczona w możliwości rozbudowy budynku.

Skoro obecnie po istniejącym budynku pozostały już tylko fragmenty, które nie nadają się do wykorzystania, to inwestora powinien postawić budynek w innym miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało w pływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem II instancji.

W aktualnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą ważne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku tego postępowania organ dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.

Na organie odwoławczym ciążył obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ drugiej instancji w myśl art. 80 k.p.a. zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...], Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się powodów wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji organu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy stwierdzić, że organ II instancji właściwie nie wskazał przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem przytoczenie okoliczności faktycznych sprawy bez jakiegokolwiek odniesienia się do oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji, nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ I instancji po wznowieniu postępowania, dokonał oceny sprawy wskazując, iż aktualny stan faktyczny na działce inwestora, inny niż wynikający z przedłożonego projektu budowlanego uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy w tym kontekście i nie ocenił możliwości wydania we wznowionym postępowaniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt przewidywał rozbiórkę części istniejącego budynku, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę. Tymczasem z aktualnych ustaleń wynikało, iż budynek uległ prawie całkowitej rozbiórce i pozostały jedynie piwnice oraz jedna ściana parteru w granicy z działką sąsiednią.

Nadto ustalono obecnie, że fundamenty są w złym stanie technicznym, wymagają częściowej rozbiórki i odbudowy lub wzmocnienia. Natomiast z załączonej do projektu budowlanego "Ekspertyzy technicznej" budynku przewidzianego do "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy" wynikało, że ściany fundamentowe - w są dobrym stanie technicznym, do wykorzystania.

Tym samym, organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a twierdzenie jakoby postępowanie należało powtórzyć od początku nie miało oparcia w jakiejkolwiek prawnej argumentacji.

Wskazane w decyzji Wojewody, naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 8 i art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało miejsca. Starosta wydając decyzją z dnia [...].11.2012r. zgromadził dostateczny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, dokona samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję, bądź też wykaże, że samo jego działanie nie było wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaskarżona decyzja została uchylona.