Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy J.O. po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 237/18 w sprawie ze skargi K.R., M.R., I.D., T.T., K.M. i N.R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K.R., M.R., I.D., T.T., K.M. i N.R. solidarnie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 237/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R., M.R., I.D., T.T., K.M. i N.R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku F.R. z dnia [...] listopada 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.R. majątku ziemskiego Ordynacji [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części oddalił skargę oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących K.R., M.R., I.D., T.T., K.M. i N.R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w pkt. 1, 2, 4, zarzucając przy tym naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez uznanie, iż organ "dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego F.R. z dnia [...] listopada 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.R. majątku Ordynacji [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy";

2) art. 149 § 1a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, iż przeciwnik procesowy w trakcie postępowania wewnątrzadministracyjnego modyfikował wniosek powodując tym samym konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności w tym dopuszczenie dodatkowych dowodów m.in. zlecenie specjalistycznych czynności zmierzających do oceny opinii leśnika inż. A.K. z dnia [...] października 2016 r., który przy ustalaniu niezbędnych parametrów oparł się na średniostatystycznych danych dla lasów w województwie wołyńskim, a także pominięcie bardzo skomplikowanego stopnia sprawy pod względem faktycznym i prawnym w połączeniu z koniecznością szczególnie starannego postępowania w tej sprawie z uwagi na wyjątkowo duży majątek oraz przewidywany rozmiar rekompensaty - ok. 200 milionów złotych. Nadto nie uwzględnienia okoliczności wystąpienia przez organ do ukraińskiego nadleśnictwa z wnioskiem o przekazanie danych historycznych jak również współczesnych dotyczących lasu Ordynacji [...] - pisma organu z dni [...] lipca 2018 r. i [...] września 2018 r. Dodatkowo naruszenie powołanego przepisu procesowego nastąpiło poprzez pominiecie faktu, iż kwerenda dokumentów archiwalnych niezbędnych do wnikliwej oceny rozpoznawanej przez organ sprawy jest bardzo czasochłonna i trwa od 6 do 8 miesięcy co skutkuje okolicznością wydłużenia terminu rozpoznania wniosku skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zakresie , w którym został zaskarżony oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany, wielowątkowy, wymagający bardzo dużego nakładu pracy, przy czym strona skarżąca modyfikowała wniosek, co wpłynęło na wydłużenie postępowania i konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności koniecznych do jej szczegółowego wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, a także o zasądzenie od Wojewody na ich rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację. Zdaniem skarżących Wojewoda uchyla się od wykonywania swoich obowiązków i odpowiedzialności za wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych. Ich zdaniem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w toku postępowania strony uprawnione do rekompensaty nie dokonały żadnych modyfikacji wniosku, a materiał dowodowy sprawy jest w pełni zebrany. Podkreślili, że organ nie prowadził postępowania dowodowego dotyczącego lasów Ordynacji, jak i nie zgłaszał żadnych wątpliwości w tym przedmiocie, aż do czasu, gdy strony złożyły skargę na jego bezczynność do sądu administracyjnego i zawiadomienie do Prokuratury w przedmiocie niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialnych za załatwienie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że złożona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W zarzucie pierwszym Skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wskazując, że przepis powyższy został naruszony "poprzez uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego F.R. z dnia [...] listopada 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.R. majątku Ordynacji [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy".

W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Powołany zarzut jest chybiony, bowiem niewątpliwie organ nie załatwił sprawy w terminie miesięcznym ani dwumiesięcznym, o których stanowi art. 35 § 3 k.p.a., a zwłoka w załatwieniu sprawy nie była usprawiedliwiona, o czym poniżej.

Drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, iż przeciwnik procesowy w trakcie postępowania administracyjnego modyfikował wniosek. Zdaniem organu powodowało to konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności. Organ wskazał także na skomplikowany charakter sprawy.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia jej w terminie określonym w art. 35 lub art. 36 k.p.a. Podkreślenia również wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania, czy organ dopuścił się bezczynności. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporna okoliczność niezałatwienia sprawy, bowiem składający skargę kasacyjną organ nie kwestionuje tego, że nie załatwił on wniosku F.R. z dnia [...] listopada 1990 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.R. majątku Ordynacji [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba też dodać, że z punktu widzenia niniejszego sporu termin do załatwienia sprawy i okoliczności jego niedotrzymania należało rozpatrywać w okresie od momentu doręczenia akt organowi przez NSA po wydaniu wyroku w sprawie o sygnaturze I OSK 888/15. W sprawie doszło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a., gdyż czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero po okresie półtora roku od daty zwrotu akt organowi i po wniesieniu skargi na bezczynność. Akta organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2016 r. natomiast o wyjaśnienie okoliczności dotyczących stanu nieruchomości leśnych wystąpił [...] lipca 2018 r. za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w [...]. Można zatem wysnuć przypuszczenie, że impulsem do podjęcia pierwszej czynności w sprawie nie był zamiar rozpoznania sprawy i zakończenie jej poprzez wydanie decyzji, lecz złożenie skargi przez wnioskodawców na bezczynność organu. Powyższe uzasadniało podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w zakreślonym terminie.

Nie mogły przy tym przynieść oczekiwanego przez organ rezultatu argumenty wskazujące na skomplikowany, wielowątkowy, wymagający bardzo dużego nakładu pracy charakter przedmiotowej sprawy, skoro w sprawie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Niewątpliwie sprawa dotycząca zwrotu majątku wchodzącego w skład tzw. ordynacji nie jest sprawą prostą. Jednakże bierność organu w tego rodzaju sprawie tym bardziej musi być oceniona negatywnie, skoro mając świadomość zawiłości sprawy organ nie podejmował żadnych działań, w pewnym sensie uciekając od problemu.

W związku z powyższym zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Za prawidłowy uznać również należy termin wyznaczony przez WSA, w którym to zobowiązał on Wojewodę do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Z tych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, podlegała ona oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.