Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , w składzie następującym: po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ś. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezydent Miasta Ś. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Ś. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2022 r. A. S. jako redaktor naczelna portalu informacyjnego [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Ś. o udostępnienie faktury za nocleg Prezydent B. M. w hotelu w O. podczas wyjazdu na [...] w 2021 roku i przesłanie skanu faktury na podany adres poczty elektronicznej.

W dniu 14 lipca 2022 r. organ przesłał skan faktury zgodnie z wnioskiem.

W tym samym dniu A. S. jako redaktor naczelna portalu informacyjnego [...] w związku z otrzymaną fakturą za noclegi w hotelu [...] w O. w dniach [...] sierpnia 2021 r. – [...] września 2021 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ś. o informację, kto oprócz pani Prezydent korzystał z tych noclegów. Na fakturze zaznaczone jest, że były tam dwie osoby dorosłe. Nie jest napisane – pokój dwuosobowy, tylko 2 osoby. Czyj pobyt, oprócz Prezydenta Miasta, opłacili ś. podatnicy?

W odpowiedzi z tego samego dnia organ wskazał, że w [...] nie uczestniczyli inni urzędnicy. Prezydent nocowała w pokoju dwuosobowym.

W tym samym dniu A. S. jako redaktor naczelna portalu informacyjnego [...] wniosła o precyzyjną odpowiedź – czy oprócz pani Prezydent w pokoju nikt nie był zameldowany? Nie pytałam o urzędników.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawczyni wskazała, że od przedstawicieli hotelu otrzymała pocztą elektroniczną potwierdzenie zameldowania dwóch osób. Zdaniem skarżącej, mimo precyzyjnego pytania, otrzymała wymijającą odpowiedź, a pytanie dotyczy wydatkowania środków publicznych. Nocleg w kwocie 2 tysięcy złotych został opłacony prze Gminę Miasto Ś., w związku z czym informacja ta jest informacją publiczną. Rzecznik nie podał jednoznacznie, ze prezydent nocowała sama. Do skargo strona załączyła korespondencję z hotelem.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, z treści wiadomości e-mail z dnia 14 lipca 2022 r. wynika, że pytania w niej zawarte nie były objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowiły wyłącznie zapytania o określone informacje, kierowane do rzecznika Urzędu Miejskiego (jest to praktykowana przez dziennikarzy, w tym skarżącą, forma "bieżącej komunikacji" z rzecznikiem). Skarżąca nie dała wyrazu, że domaga się informacji w trybie przepisów u.d.i.p. i nie skonkretyzowała, w jakiej formie informacja ma być jej przedstawiona i w jaki sposób przekazana. Poza tym organ udzielił skarżącej odpowiedzi na pytania zadane w dniu 14 lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta, polegająca na niezałatwieniu wniosku z dnia 14 lipca 2022 r. o udzielenie informacji w sprawie noclegów w hotelu w O., o którą wnioskowała A. S., redaktor naczelny portalu informacyjnego [...]. Dokonując analizy powyższego wniosku nie budzi - zdaniem Sądu – żadnej wątpliwości fakt, że pochodzi on od redaktora internetowego portalu informacyjnego, a jego źródłem jest prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914). Pojęcie "prasa" zostało w ustawie Prawo prasowe zdefiniowane w art. 7 ust. 2, gdzie wskazano, że prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele-i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Jak wynika z treści powyższego przepisu ustawodawca zaliczył do tej grupy wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania (...), upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania". I choć w literaturze nie ma ugruntowanych poglądów co do uznania komunikacji internetowej za prasę (zob.: J. Barta, R. Markiewicz, Internet a prawo, Kraków 1999, str. 35; J. Barta, R. Markiewicz, A. Maklat, Prawo mediów, Warszawa 2008, str. 103; E. Nowińska, M. du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2001, str. 184; E. Nowińska, Nieuczciwa reklama w Internecie w: "Internet - problemy prawne", Lublin 1998, str. 51; I. Wiszniewska, Prawo reklamy, Warszawa 1998 r., s.112; cyt. za J. Barta, R. Markiewicz, A. Maklat, Prawo mediów, Warszawa 2008, str. 102), to wobec treści tego przepisu należy jednak opowiedzieć za szerokim rozumieniem pojęcia "prasa", kierując się w tym zakresie wykładnią dokonaną przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV KK 174/07 (Lex Polonica 1567122). Sąd Najwyższy stwierdził, iż jest rzeczą bezsporną, że dzienniki i czasopisma przez to, że ukazują się w formie przekazu internetowego nie tracą znamion tytułu prasowego, i to zarówno wówczas, gdy przekaz internetowy towarzyszy przekazowi utrwalonemu na papierze, drukowanemu, stanowiąc inną, elektroniczną jego postać w systemie online, jak i wówczas, gdy przekaz istnieje tylko w formie elektronicznej w Internecie, ale ukazuje się tylko periodycznie, spełniając wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo prasowe. Warunkiem uznania środków masowego przekazywania za prasę, powstających w wyniku postępu technicznego, jest periodyczne rozpowszechnianie publikacji, a przekazy periodyczne rozpowszechniane za pośrednictwem Internetu mogą mieć postać dzienników bądź czasopism, w zależności od interwału ukazywania się.

W tym zakresie niewątpliwe mieści się także portal internetowy (...), regionalny portal informacyjnym zawierający informacje o bieżących wydarzeniach lokalnych. Niewątpliwie zatem spełnia on definicję prasy, która obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Skarżąca jest redaktorem naczelnym portalu informacyjnego i w opinii Sądu mieści się w pojęciu prasy definiowanej w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo prasowe.

Z kolei, w myśl art. 3a ustawy Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stąd wniosek, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezpodstawne są więc argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r. stanowił wyłącznie zapytania o określone informacje, kierowane do rzecznika Urzędu Miejskiego ("jako praktykowana przez dziennikarzy, w tym skarżącą, forma bieżącej komunikacji z rzecznikiem") i nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również bezzasadne są argumenty organu, że skarżąca nie skonkretyzowała, w jakiej formie informacja ma być jej przedstawiona i w jaki sposób przekazana. Skarżąca podała bowiem adres e-mail, na który należało kierować odpowiedź na wniosek i w taki też sposób odbywała się korespondencja pomiędzy skarżącą a organem.

Należy też zauważyć, że podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z nieudostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że Prezydent Miasta – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r., Prezydent Miasta w e-mailu z dnia 14 lipca 2022 r. stwierdził, że Prezydent nocowała w pokoju dwuosobowym, a w [...] nie uczestniczyli inni urzędnicy.

Natomiast w skardze do WSA strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, żądanej w złożonym wniosku, uznając że informacje dotyczące osoby korzystającej z noclegów w hotelu, opłaconych przez Urząd Miasta, stanowią informację publiczną.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze) oraz informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też informacje dotyczące realizacji zadań publicznych i wszelkie dane publiczne, w tym akty administracyjne i inne dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną. Również jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15).

W ocenie Sądu, oczekiwane przez stronę we wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem informacje te związane są z wydatkami ponoszonymi przez Urząd Miasta (Gminę), a więc finansowanymi ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W związku z powyższym organ zobowiązany jest do udostępnienia skarżącej informacji żądanej we wniosku, tj. informacji dotyczącej osoby korzystającej z noclegów w hotelu, opłaconych przez Urząd Miasta.

Skarżąca we wniosku z dnia 14 lipca 2022 r. żądała udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto oprócz pani Prezydent korzystał z noclegów w hotelu, opłaconych przez Gminę, a więc za czyj pobyt, oprócz pobytu Prezydent Miasta, zapłacili podatnicy. W kolejnym e- mailu z dnia 14 lipca 2022 r. skarżąca żądała udzielenia precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, czy oprócz pani Prezydent w pokoju nikt nie był zameldowany i nie chodzi tylko o urzędników.

Natomiast organ w e - mailu z dnia 14 lipca 2022 r. stwierdził, że Prezydent nocowała w pokoju dwuosobowym, a w [...] nie uczestniczyli inni urzędnicy. Należy zgodzić się ze skarżącą, że udzielona odpowiedź jest niepełna i wymijająca i nie wyjaśnia, jaka osoba, oprócz Prezydent Miasta, korzystała z noclegu w hotelu, opłaconego ze środków publicznych, a więc czy jest to osoba uprawniona do korzystania z noclegów opłacanych przez Gminę. Skarżąca załączyła do skargi korespondencję z hotelem, z której wynika, że w pokoju zameldowane były dwie osoby dorosłe i została dokonana jedna płatność za dwie osoby.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku).

Sąd uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 14 lipca 2022 r. została udzielona w tym samym dniu, a więc w terminie ustawowym, chociaż odpowiedź ta była niepełna. Nieudostępnienie informacji żądanej we wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p.

O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).