Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A., B.A., J.A., M.U., P.A., S.A., T.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1508/22 w sprawie ze skargi A.A., B.A., J.A., M.U., P.A., S.A., T.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia związanego z wywłaszczeniem nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1508/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A., B.A., J.A., M.U., P.A., S.A. i T.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2).

Decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została na skutek odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], orzekającej:

I. o ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 243 631,43 zł ustalonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 33787 m2, z ogólnej pow. 45320 m2, położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność B.A., odnośnie do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...], stwierdził nieważność w całości;

II. o zobowiązaniu skarżących – będących spadkobiercami B.A. do zwrotu kwoty wymienionej w pkt I na rzecz Skarbu Państwa na rachunek Zarządu Mienia Skarbu Państwa jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie stanie się ostateczne.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję i orzekł o:

I. ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 258 282,39 zł ustalonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 33787 m2, z ogólnej pow. 45320 m2, położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność B.A., odnośnie której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] stycznia 1998 r., znak [...], stwierdził nieważność w całości;

II. o zobowiązaniu skarżących – będących spadkobiercami B.A. do zwrotu kwoty wymienionej w pkt I na rzecz Skarbu Państwa na rachunek Zarządu Mienia Skarbu Państwa, w terminie i 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r, nr [...], pomimo że w wywodach uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie stwierdza, że uchybienia przepisom prawa stanowiące podstawę uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w równym stopniu dotyczą decyzji organów I i II instancji.

Zarzucając powyższe, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uzupełniające dodatkowe wskazanie, że uchyla się (obok decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.) także decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dodatkowo wskazali, że w niniejszej sprawie istnieje również bardzo ważne zagadnienie prawne, które nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez Sąd I instancji w zakresie przedawnienia (początku biegu terminu przedawnienia oraz jego upływu). Sąd wskazał bowiem na konieczność zajęcia organ stanowiska w tym zakresie przez organ, a wydaje się, że rolą Sądu jest rozstrzygnięcie (wiążące wskazanie) jak organ powinien w niniejszej sprawie liczyć okres przedawnienia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Wniesiona przez skarżących skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 134 oraz art. 135 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 134 p.p.s.a. Wyrok wydany został bowiem w sprawie dotyczącej zaskarżonej przez skarżących decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. Ponadto, skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., nie wskazali na dokonanie przez Sąd I instancji kontroli innej sprawy administracyjnej niż objętej ich skargą. Skarżący nie wskazali również, aby Sąd I instancji nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Przepis art. 135 k.p.a. stanowi zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu I instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OZ 677/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaskarżenia do sądu wojewódzkiego jest określona decyzja ostateczna i zasadniczo to ona właśnie podlega kontroli i ocenie sądu pod kątem zgodności z prawem, a ze względu na okoliczności odpowiadające dyspozycji art. 135 p.p.s.a. sąd wojewódzki może również uchylić decyzję organu I instancji poprzedzającą decyzję zaskarżoną. Warunkiem uchylenia takiej decyzji jest jednak uznanie, że jej uchylenie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Do oceny takiej może prowadzić, wynikające z akt sprawy przekonanie sądu, że organ II instancji wadliwie ocenił kompletność stanu faktycznego i dowodowego sprawy, a uchybienia procesowe są takiego rodzaju, że wymagają ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W takim przypadku, niedostrzeżona przez organ II instancji konieczność uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w pełni uzasadnia skorzystanie przez sąd kontrolujący prawidłowość postępowania administracyjnego do przyjęcia, że niezbędne jest uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wydając kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok nie naruszył także przepisu art. 135 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyrokiem tym uchylił bowiem zaskarżoną decyzję organu odwoławczego - Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2020 r., albowiem uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a., gdyż nałożony jej mocą na skarżących obowiązek fiskalny zmienił wysokość ustalonego decyzją organu I instancji odszkodowania na wyższą kwotę a nie wykazano aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.

Przepis art. 139 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 k.p.a., ustanawiający zasadę reformationis in peius, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji organu I instancji. Z treści powołanego przepisu wynika przy tym, że ma on zastosowanie jedynie do organu odwoławczego i nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji.

Niewątpliwie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził także, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły, jaki dzień należy uznać za dzień zwrotu w rozumieniu art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wyjaśniły od jakiej daty początkowej przeprowadzono waloryzację wypłaconego odszkodowania. Sąd wskazał także, że pominięto art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec braku ustalenia czy odszkodowanie pieniężne po waloryzacji odpowiada jego dyspozycji, nie odnosząc się do wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w dniu zwrotu. Sąd stwierdził, że takie postępowanie narusza również art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i inne przepisy procesowe a naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy również braku odniesienia się do kwestii przedawnienia zwrotu.

Jednakże, Sąd I instancji nie uznał jednocześnie, aby uchybienia te wymagały ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co wiązałoby się z koniecznością uchylenia również decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2016 r. i ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Skarżący nie wykazali zaś w skardze kasacyjnej, aby w tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi na powyższe, nie można zarzucić Sądowi I instancji zarówno naruszenia art. 134, jak również art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie, oprócz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2020 r., także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2016 r.

Nie mógł przy tym odnieść skutku zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący niezajęcia przez Sąd I instancji wiążącego stanowiska w kwestii przedawnienia, jako że w tym zakresie nie wskazano na konkretne przepisy prawa, które miałyby zostać naruszone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.