Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

II SA/Rz 92/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi D. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz - po rozpatrzeniu wniosku G. T. - decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 898/2 w miejscowości L.

Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W odwołaniu od powyższej decyzji D. W. zarzuciła, że działka na której planowana jest zabudowa nie posiada numeru ewidencyjnego, a dane przedstawione na mapie załączonej do decyzji są wadliwe. Wnioskodawczyni nie ma więc prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją [...] listopada 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: Kp.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko i argumentację.

Wyjaśniło, że istotą sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest określenie przez właściwy organ warunków i wymagań, których zachowanie uprawnia inwestora do podjęcia czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego, a niezbędnych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 u.p.z.p.). Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588). Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, z dostosowaniem prowadzonego postępowania do zakresu wniosku. Przed wydaniem decyzji organ w sposób zgodny z przepisami sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyznaczony został front działki o szerokości 13 m, a następnie zostały wyznaczone granice objęte badaniem w odległości nie niniejszej niż 50 m od omawianego terenu lokalizacji inwestycji. Analiza wykazała, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowa mieszkaniowa a wnioskowane zagospodarowanie terenu będzie kontynuacją tej funkcji, zatem realizacja inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Teren nie wymaga ponadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W trakcie postępowania organ I instancji zebrał materiał dowodowy, w tym poświadczoną dnia [...] maja 2019 r. kopię mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nową mapę ze skorygowanymi oznaczeniami użytków gruntowych. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (tzw. milcząca zgoda), Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W trakcie prowadzonego postępowania umożliwiono stronom czynny udział i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Podnoszona w odwołaniu kwestia wadliwości mapy nie znalazła potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Każda z map posiadała klauzulę potwierdzającą jej zgodność z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, co spełnia wymagania u.p.z.p. Ponadto sprawa zjazdu na działkę bezpośrednio graniczącą z drogą wojewódzką została pozytywnie uzgodniona przez zarządcę tej drogi. W kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań lokalizacyjnych jakie ma spełniać inwestycja, co wraz z obowiązkiem inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującego prawa. Wydanie takiej decyzji nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych, tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich, zatem w niczym nie zmienia uprawnień odwołującej się oraz innych właścicieli sąsiednich posesji.

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. W. zwróciła sią o ustanowienie adwokata z urzędu, wskazując, że nie posiada stosownej wiedzy prawniczej, aby samodzielnie taką skargę sporządzić. Wyznaczony w tym celu z urzędu profesjonalny pełnomocnik (adwokat) w uzupełnieniu jej skargi w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. doprecyzował, że zaskarża decyzję Kolegium z [...] listopada 2019 r. w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo tego, że przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym 898/2 nie ma dostępu to drogi publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art.107 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:

- jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez wydanie przedmiotowej decyzji administracyjnej w sytuacji niepewnego stanu prawnego działki o nr 898/2. Starosta prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia powierzchni i przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym Z. D. (jednostka ewidencyjna Z.) oraz L. (jednostka ewidencyjna Z.) sprzed modernizacji, znak sprawy: [...]. Powyższe postępowanie ma m.in. na celu wykazanie, iż działka nr 898/2 nie posiada dostępu do drogi publicznej;

- niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy treść decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie uzależniona jest od decyzji administracyjnej w sprawie prowadzonej z urzędu przez Starostę o numerze jak wyżej.

Mając na uwadze powyższe zażądano uchylenia decyzji organów obu instancji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych w uzasadnieniu i zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu wynagrodzenia wg norm przepisanych z tytułu udzielonej jej nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono, że pod koniec lat 60 – tych doszło do podziału działki 898/2 na dwie działki. Działka na której inwestorka zamierza posadowić swoją inwestycję nie ma dostępu do drogi publicznej ani numeru ewidencyjnego, co jest warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Do obowiązków organów administracji publicznej w niniejszej sprawie należało zbadanie, czy wnioskodawczyni posiadała tytuł prawny do całej działki nr 898/2. Obowiązek ten uaktualnił się przede wszystkim w związku z zarzutami składanymi przez skarżącą w trakcie całego postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca pismem z [...] grudnia 2015 r. zwróciła się do Starosty o przywrócenie powierzchni i przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym Z.. D. oraz L. sprzed modernizacji, które zostało wszczęte i do dnia wydania decyzji przez organ II instancji nie zostało zakończone. W związku z powyższym decyzje wydane w przedmiotowej sprawie należy uznać za przedwczesne. Organy administracji publicznej były więc zobowiązane do zawieszenia niniejszego postępowania, a decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej warunków zabudowy mogła zostać wydana dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy, która toczy się obecnie przed Starostą.

Z ostrożności procesowej wskazano, że wnioskodawczyni w swoim wniosku nie wskazała, że działka o nr 898/2 ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, czy też poprzez ustanowienie służebności drogowej. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nr 898/2 ma bezpośredni lub też pośredni dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. G. i J. T. podnieśli, że podane w skardze informacje są błędne. Nigdy nie doszło do podziału działki nr 898/2, która w całości należy do niej i męża, a co potwierdza akt notarialny dokumentujący umowę darowizny z kwietnia 2019 r. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy u.p.z.p. W myśl jej art. 59 ust. 1, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy musi więc skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

W oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Organ może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i zachowane są parametry o których mowa w w/w rozporządzeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 898/2 w miejscowości L. Treść wydanej przez Burmistrza decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy.

W sprawie zasadniczy spór sprowadza się do tego, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, czy też nie. Drugą wymagającą odniesienia kwestią jest zaś to, czy organy administracji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinny zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie przywrócenia powierzchni i granic działek ewidencyjnych, w tym działki ewidencyjnej na której planowana jest przedmiotowa inwestycja (jak argumentował to pełnomocnik skarżącej, w celu wykazania braku dostępu do drogi publicznej). Generalnie zatem spór w sprawie sprowadza się do oceny spełniania warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

W załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy (k. 76) organ I instancji wskazał, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. S.). Ponadto, w aktach sprawy (k. 17) zalega prawomocne postanowienie wydane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich z [...] września 2019 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji m.in. w zakresie komunikacji, tj. włączenia działki do drogi wojewódzkiej nr [....] O. – Z. – S. W. (ul. S., nr ew. 1012) poprzez projektowany zjazd indywidualny na warunkach zarządcy drogi.

Niezależnie od powyższego, z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że wzdłuż ul. S. położone są zabudowane nieruchomości które korzystają z tej drogi, podobnie jak zamierza korzystać wnioskodawczyni. Innymi słowy, stan faktyczny tej drogi jest taki, że jest to urządzona droga ogólnodostępna (droga publiczna). Gdyby zatem przyjąć, jak chce strona skarżąca, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, konsekwentnie oznaczałoby to, że dostępu tego nie mają żadne położone przy niej zabudowane nieruchomości.

W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2008 r. II OSK 1163/07 wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej.

W kontekście powyższego, na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną i prawną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Tak też jest w niniejszej sprawie, zatem zarzuty skargi odnoszące się do braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej okazały się nieuzasadnione.

Zupełnie inną kwestią jest okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, a dotycząca rzekomo dokonanego w latach 60-tych XX w. podziału nieruchomości i prowadzonego postępowania w sprawie przywrócenia powierzchni i przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym Z. D. i L. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może być badana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, ale wyłącznie przez uprawnione do tego organy, tj. Starostę. Dodać też należy, że kwestia wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przedmiotem analizy dopiero na etapie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 1 K.p.a. Organy należycie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.