I OSK 644/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-17	
Data wpływu	2024-03-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Jolanta Górska
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1172/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 6, art. 124 ust. 1, art. 112 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 2 pkt 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1172/23 w sprawie ze skargi M.K. i T.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lipca 2023 r., znak WS-VI.7536.1.21.2023.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od M.K. i T.K. solidarnie na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1172/23, po rozpoznaniu skargi M.K. i T.K. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 lipca 2023 r., znak WS-VI.7536.1.21.2023.PB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 4 lipca 2023 r., na podstawie m.in. art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 7 lutego 2023 r., znak: GN.II.6852.3.34.2021.JK o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność skarżących na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] części oraz B.S. w [...] częściach - przez zezwolenie T. S.A. w K. na realizację inwestycji pn.: "Budowa sieci napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV w związku z przyłączeniem odbiorcy w m. R. - WP/090819/2018/009R02", polegającej na budowie sieci napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV od istniejącego stanowiska słupowego sieci napowietrznej 0,4 kV o długości ok. 6 m na działce nr [...] wzdłuż wschodniej granicy działki od ok. 1,1 m do ok. 1,4 m od tej granicy. Powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynosi 12 m2 (2 m x 6 m), powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas budowy wynosi 14 m2, zgodnie z przebiegiem oznaczonym w załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i stwierdził, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Przed dokonaniem oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję a współwłaścicielami nieruchomości, organ stwierdził, że do wniosku z 9 sierpnia 2021 r. T. S.A. załączyła pisma kierowane do współwłaścicieli spornej nieruchomości, tj. pismo z 23 marca 2021 r. , do którego załączono projekt "protokołu z rokowań", zawierający informacje o inwestycji planowanej na działce nr [...], jak również ofertę jednorazowego wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości oraz mapę z przebiegiem odcinka sieci na działce. Ponadto do wniosku załączono pisma współwłaścicieli nieruchomości z 6 kwietnia 2021 r. i 17 maja 2021 r., w których oświadczyli oni, że nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że spółka T. S.A. wypełniła obowiązek przeprowadzenia rokowań, które jednak zakończyły się brakiem porozumienia.

Odnośnie do spełnienia drugiej przesłanki, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, Wojewoda stwierdził, że inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 12 lipca 2018 r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 października 2020 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 marca 2021 r. Opisana działka nr [...], w części objętej planowaną inwestycją, znajduje się w terenie oznaczonym: MN.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sporna nieruchomość w części przeznaczonej pod projektowaną inwestycję położona jest na terenach, dla których, zgodnie z planem miejscowym w części dotyczącej "Ogólnych zasad zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego planem", tj. § 8 ust. 1, dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu w zakresie m.in.: ppkt 4) - zaopatrzenia w energię elektryczną. Z kolei w części planu miejscowego określającej Zasady Modernizacji, Rozbudowy i Budowy Systemów Infrastruktury Technicznej i Komunikacji, w § 18 pkt 1) ustalono możliwość budowy, rozbudowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Z powyższego Wojewoda wywiódł, że planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym".

Zdaniem organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że inwestycja mieści się w pojęciu "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza według Wojewody o tym, że: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. W związku z powyższym zarzuty odwołania kwestionujące "cel publiczny" spornej inwestycji nie zostały przez organ uwzględnione. Zamiarem inwestora jest z jednej strony rozbudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej, a z drugiej budowa przyłącza do istniejącej posesji, co bez wątpienia mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. może nastąpić wyłącznie, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki uznania go za inwestycję celu publicznego. Tymczasem zakres inwestycji realnie obejmuje wyłącznie jedną nieruchomość, a zatem trudno mówić, że jej zrealizowanie będzie istotne dla ogółu społeczności lokalnej. Ponadto w skardze podkreślono, że plan miejscowy nie precyzuje lokalizacji spornej inwestycji, nie wskazuje wprost, że ma ona przebiegać przez działkę należącą do skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przytaczając treść przepisów art.124 ust.1 i 2, art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.) uznał, że definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, mieszczący się w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, o ile inwestycja spełnia wymagania, aby uznać, że wpisuje się w cele publiczne, to okoliczność, że realizuje cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., nie znaczy jeszcze, że jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było zatem dokonanie oceny, czy zamierzona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, chociażby w ujęciu lokalnym, gdyż tylko wówczas uzasadnione byłoby zastosowanie art.124 ust.1 u.g.n.

W ocenie Sądu, istotą inwestycji celu publicznego, w odróżnieniu od prywatnego celu jednego członka społeczności, jest znaczenie tej inwestycji dla pewnej grupy osób, będącej częścią jakiejś społeczności, np. mieszkańców gminy, sołectwa, dzielnicy.

Tymczasem we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazano, że planowana inwestycja to: "Budowa sieci napowietrznej niskiego napięcia 0,4 kV w związku z przyłączeniem odbiorcy w m. R. - WP/090819/2018/009R02". Na wniosek właścicielki działki nr [...] położonej w R. T. wydał warunki przyłączenia planowanego domu jednorodzinnego, w których podano, że przyłączenie obiektu do sieci wymaga wykonania przyłącza oraz przedłużenia linii napowietrznej długości 1 przęsła. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, odległość od słupa energetycznego usytuowanego na działce skarżących do granicy działki nr [...] wynosi około 12 m. Z załącznika tego, jak również rysunku planu wynika nadto, że na północ od nieruchomości skarżących brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Z akt sprawy zdaje się zatem wynikać, że inwestycja służy jednemu tylko podmiotowi - właścicielowi działki nr [...]. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje, że spełniona została przesłanka realizacji "inwestycji celu publicznego".

Ponadto, w ocenie Sądu, wątpliwości budzi prawidłowość poprzedzających wniosek rokowań. Ponieważ przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy, zaś jednym z tych istotnych elementów jest wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości, to osoba lub osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora powinny legitymować się stosownym umocowaniem, to znaczy umocowaniem do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy. W kontrolowanej sprawie z prośbą o wyrażenie zgody na budowę sieci napowietrznej nN, usytuowanej na działkach nr [...] i [...] zwrócił się P.D. z G. Sp. z o.o., podając, że działa z upoważnienia T. S.A. Oddział w K. Do pisma z 23 marca 2021 r. został dołączony szablon "Protokołu z rokowań", którego załącznik stanowiła mapka, która różni się od mapy przedłożonej przy wniosku, jak również inaczej określono samą inwestycję. Nadto, w aktach administracyjnych brak jest stosownego pełnomocnictwa dla P.D.

Przedstawione okoliczności powodują, że organy powinny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jeszcze raz szczegółowo wyjaśnić, czy spełnione zostały przesłanki z art.124 ust.1 u.g.n. Za uzasadnione uznano zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji Sąd I instancji zastrzegł, że nie wypowiada się odnośnie do naruszenia art. 124 § 1 u.g.n., gdyż jest to przedwczesne, skoro nie został dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2a k.p.a.

Nie budziło również wątpliwości Sądu, że plan zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki dopuszczał usytuowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej Nn, mimo że plan miejscowy nie wskazuje w sposób konkretny działki należącej do skarżących jako działki, na której ma być realizowany cel publiczny. Z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.

Zobowiązując organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd wskazał, że ustalenia wymaga, czy P.D. posiadał pełnomocnictwo do prowadzenia rokowań w imieniu Spółki, czy przedmiot rokowań był tożsamy z treścią złożonego przez Spółkę wniosku, czy rzeczywiście projektuje ona rozbudowę sieci w sposób określony na mapie przedłożonej przy piśmie wszczynającym rokowania, czy jedynie dąży do zapewnienia energii elektrycznej pojedynczemu odbiorcy.

W skardze kasacyjnej Spółka wniosła alternatywnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 pkt. 5 "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o gospodarce nieruchomościami" (winno być u.p.z.p. – przyp. NSA) przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że realizacja inwestycji w postaci budowy linii kablowej niskiego napięcia, mającej służyć dystrybucji energii elektrycznej do odbiorców końcowych nie stanowi inwestycji celu publicznego;

2. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, mimo że sporna inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego;

3. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rokowania w niniejszej sprawie nie zostały w sposób prawidłowy przeprowadzone, w szczególności odnoszące się do wadliwej w ocenie Sądu treści pełnomocnictwa, podczas gdy pełnomocnictwo złożone w sprawie uprawniało do prowadzenia w całości przedmiotowego postępowania administracyjnego, w tym do prowadzenia elementu tegoż postępowania w postaci rokowań, a nawet przy przyjęciu przeciwnym, rokowania nie stanowią jeszcze czynności tworzącej zobowiązanie finansowe, wobec czego na tym etapie nie jest koniecznym dysponowanie uprawnieniem do zaciągania zobowiązań finansowych.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Krakowskiego, pomimo że obie decyzje nie zawierały jakichkolwiek naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też jakichkolwiek innych naruszeń oddziaływujących na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej pod projektowaną inwestycję położona jest na terenach, na których, plan miejscowy (w części dotyczącej "Ogólnych zasad zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego planem", tj. § 8 ust. 1) określa, iż w granicach terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu w zakresie m.in.: ppkt 4) — zaopatrzenia w energię elektryczną. Z kolei w części ww. planu miejscowego określającej Zasady Modernizacji, Rozbudowy i Budowy Systemów Infrastruktury Technicznej i Komunikacji, w § 18 pkt 1 ustalono możliwość budowy, rozbudowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Powyższe ustalenie jest zgodne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 754/21, który wskazał, że "spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym należy badać w kontekście ogółu jego zapisów regulujących zasady lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej". Spółka wyjaśniła, że urządzenia, które miałyby znaleźć się na nieruchomości, będą częścią infrastruktury elektroenergetycznej umożliwiającej dystrybucję energii elektrycznej. Spółka, jako Operator Systemu Dystrybucyjnego (OSD), jest zobligowana do nieprzerwanego, niezawodnego dystrybuowania energii elektrycznej do odbiorców końcowych, zasilanych z urządzeń elektroenergetycznych do niej należących (vide: art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku — Prawo energetyczne). Planowane urządzenia przesyłowe będą wchodzić, na podstawie art. 49 k.c., w skład przedsiębiorstwa i będą wykorzystywane gospodarczo w zakresie dostaw i przesyłu energii do jej odbiorców, co stanowi działalność użytku publicznego w rozumieniu u.g.n. Odmowa umożliwienia realizacji planowanej inwestycji pozbawi możliwości zasilania w energię elektryczną podmiotu przyłączanego, podczas gdy to na Spółce, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, ciąży obowiązek dostarczenia energii elektrycznej do odbiorców końcowych. Nie ma przy tym znaczenia liczba odbiorów, którzy mieliby być obsługiwani przez planowaną linię. Zamiarem inwestora jest z jednej strony rozbudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej, a z drugiej budowa przyłącza do istniejącej posesji, co bez wątpienia mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że współwłaściciele nieruchomości, z którymi prowadzono rokowania, nie wyrazili zgody na zawarcie porozumienia, nie przyjęli również propozycji wynagrodzenia zawartej w protokole rokowań, ewentualny brak umocowania P.D. do zobowiązań finansowych w żadnym stopniu nie wpływa na stanowisko odmowne współwłaścicieli nieruchomości. Brak umocowania do zaciągania zobowiązań nie oznacza także jeszcze, że rokowania zostały przeprowadzone wadliwie. Pełnomocnik ten w zakresie swojego umocowania przedstawił jedynie propozycję, której nawet ewentualna akceptacja nie powoduje jeszcze w sensie prawnym zaciągnięcia zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przypisanych. W ich ocenie, aby daną inwestycję można było uznać za inwestycję celu publicznego koniecznym jest wykazanie, że inwestycja ta jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, tzn. ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości, a ponadto stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego w żadnej mierze nie służy urzeczywistnieniu interesu publicznego, choćby na poziomie lokalnym. Jest to inwestycja istotna z punktu widzenia wyłącznie interesu inwestora oraz właściciela nieruchomości, do której ma zostać doprowadzone przyłącze elektroenergetyczne.

Podnieśli także, że podstawą do zastosowania art. 124 u.g.n. nie mogą być wyłącznie ogólne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiące, że w granicach całego terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Ponieważ wskazany akt prawa miejscowego nie precyzuje lokalizacji spornej inwestycji, nie wskazuje wprost, że ma ona przebiegać przez działkę należącą do skarżących, organ powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ich nieruchomości. Skarżący zgodzili się z Sądem I instancji, że brak stosownego umocowania po stronie przedstawiciela Spółki do zaciągania zobowiązań powoduje, że rokowania miały wyłącznie charakter pozorny. W ocenie skarżących prawidłowo Sąd zwrócił uwagę, że mapka dołączona do "Protokołu z rokowań" różni się od mapy przedłożonej przy wniosku, a także w inny sposób określono samą inwestycję we wskazanych dokumentach.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skuteczne są zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 112 ust. 1 i art. 6 u.g.n., a odnoszące się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie organy nie wykazały, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., że warunkiem zastosowania tego przepisu jest nie tylko, aby zamierzenie inwestycyjne realizowało cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 u.g.n., ale aby również spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są w szczególności budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że podstawową działalnością wnioskodawcy, tj. T. S.A. jest dystrybucja energii, podmiot ten pełni funkcję Operatora Systemu Dystrybucyjnego Elektroenergetycznego, równocześnie jest odpowiedzialny za rozwój, użytkowanie i utrzymanie sieci elektroenergetycznej na terenie południowej Polski. Zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii zobowiązane jest zapewnić wszystkim odbiorcom świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii na zasadzie równego traktowania (art. 4 ust. 2 ustawy). Nadto przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równego traktowania (art. 7 ust. 1 ustawy). Charakter prawny wnioskodawcy, a także zadania i obowiązki, które wykonuje w stosunku do wszystkich odbiorców energii, a które wynikają z ustawy wskazuje, że realizacja celu publicznego o którym mowa w art. 6 u.g.n. jest niezależna od rodzajów i liczby podmiotów na rzecz których jest wykonywana.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. i jest zgodna z planem miejscowym. Natomiast kwestią sporną pozostaje ocena, czy ta zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycję, która niewątpliwie realizuje cel publiczny o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., może być traktowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do tej kwestii można wskazać na stanowiska jakie były prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1280/13 NSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 2 ust 5 u.p.z.p., przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei art. 6 pkt 3 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia m.in. budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się więc dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak więc, z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy sieci już istniejącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej w określonym regionie, dla pojedynczych nieruchomości nie ma znaczenia wyłącznie dla tego regionu, tych nieruchomości. Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (podobnie wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 oraz z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2197/21)".

Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2197/21 wskazano, że "publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej wynika z samego celu, którym jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę, co znajduje swoje potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w wodę stanowi jedno z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem, cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej lokalnym charakterze. Z tych też względów nie można podzielić stanowiska skarżących, którzy kwestionują charakter planowanej inwestycji poprzez to, że rozbudowa sieci wodociągowej na podstawie zaskarżonej decyzji będzie polegała na umożliwieniu zaopatrzenia w wodę jednej działki". Sąd ocenił w tym przypadku, że docelowo rozbudowa sieci wodociągowej ma służyć zaopatrzeniu w wodę nie jednemu gospodarstwu domowemu, czy przedsiębiorstwu, ale przyszłym mieszkańcom kilku budynków wielorodzinnych.

W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja prowadzi do rozbudowy istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia przez jej wydłużenie od istniejącego stanowiska słupowego na działce nr [...] do projektowanego stanowiska słupowego na działce nr [...]. Jak wynika z planu miejscowego, działka nr [...] położona jest na terenach zabudowy zagrodowej (RM), a w terenach zabudowy zagrodowej przeznaczeniem towarzyszącym są obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, podobnie jak na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1). Jak wynika z wyrysu planu, działka nr [...] (RM) z dwóch stron graniczy z działkami, które również położone są na terenach zabudowy zagrodowej (RM), a w bardzo bliskiej odległości znajdują się działki położone na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1). Jak wynika z wyrysu planu działki te nie były jeszcze zabudowane. Natomiast położenie tych działek na terenach zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazuje nie tylko na możliwość ale i konieczność budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy budowa sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Tym samym planowa inwestycja, przedmiotem której jest rozbudowa istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia przez jej wydłużenie do projektowanego stanowiska słupowego na działce nr [...] będzie stanowić podstawę do dalszej rozbudowy sieci na sąsiednie działki, które z uwagi na ich przeznaczenie w planie powinny mieć dostęp do sieci elektroenergetycznej. Położenie działki nr [...] (RM) w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek również o przeznaczeniu zabudowy zagrodowej (RM), a w bliskim sąsiedztwie działek położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1), które nie są jeszcze objęte siecią elektroenergetyczną powoduje, że planowanej inwestycji nie można postrzegać jako inwestycji realizowanej tylko dla działki nr [...], ale należy ja postrzegać jako inwestycję, która umożliwi dalszą rozbudowę sieci i objęcie nią kolejnych działek, realizowaną przez podmiot zobowiązany do dostarczania energii elektrycznej wszystkim odbiorcom na równych zasadach. Z podanych względów, planowanej inwestycji nie można postrzegać jako wykonanie przyłącza elektroenergetycznego, które łączy zewnętrzną sieć, a więc sieć ogólnodostępną z instalacją na danej działce, albowiem aby wykonanie przyłącza było możliwe, konieczna jest najpierw rozbudowa sieci.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., a związany z oceną prawidłowości rokowań z uwagi na umocowanie osoby je prowadzącej. Sąd I instancji wskazał, że osoba lub osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora powinny legitymować się stosownym umocowaniem, to znaczy umocowaniem do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie inwestor, podnosząc że P.D. był umocowany do działania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a brak umocowania do zaciągania zobowiązań nie jest rozstrzygający. Skarżący kasacyjnie zasadnie przy tym wskazuje, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na zawarcie porozumienia, nie przyjęli propozycji wynagrodzenia, nie kwestionowali, ani nie podważali umocowania P.D. do prowadzenia rokowań.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w imieniu inwestora T. S.A. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa złożył P.O., który równocześnie działa w imieniu G. sp. z o.o. Złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami, które prowadził P.D. P.D. pismem z dnia 23 marca 2021 r. adresowanym do T.K., działając z upoważnienia T. S.A. Oddział w K. zwrócił się o wyrażenie zgody na budowę elektroenergetycznej sieci napowietrznej nN, usytuowanej na działkach ew. nr [...], [...] obręb [...]. Opisano, że budowa sieci elektroenergetycznej nN polegać ma na powieszeniu przewodów napowietrznych nN z istniejącego słupa w kierunku działki ew. nr [...]. W załączeniu przesłano protokół z rokowań wraz z załącznikiem graficznym przedstawiający zakres inwestycji oraz klauzulę RODO, z prośbą o podpisanie oraz odesłanie na wskazany adres. Przy piśmie z 23 marca 2021 r. przesłano następujące załączniki: protokół z rokowań x 2, załącznik graficzny x 2, informacja RODO x 1, pełnomocnictwo x 1. Drugim pismem również z dnia 23 marca 2021 r. P.D. zwrócił się do M.K., pismo to miało tożsamą zarówno treść jak i załączniki, jak w piśmie adresowanym do T.K. Z załączonego do pism formularza protokołu rokowań wynika, że T. S.A. z siedzibą w K. w niniejszym protokole reprezentowane jest przez P.D. na podstawie pełnomocnictwa nr 174/DPKR/2018/0042/2020 z dnia 16 stycznia 2020 r. oraz S.S. Koordynatora ds. rozliczeń inwestycji na podstawie pełnomocnictwa nr 175/DOKR/2018 z dnia 20 lipca 2018 r. W odpowiedzi na pisma z dnia 23 marca 2021 r. M.K. i T.K. wspólnym pismem z dnia 17 maja 2021 r. adresowanym do G. sp. z o.o. oświadczyli, że nie wrażają zgody na budowę sieci elektroenergetycznej nN w m. R. i nie akceptują propozycji inwestora. We wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. P.O. działający w imieniu inwestora T. S.A., załączając dokumentację z rokowań podał, że rokowania prowadzone były przez pracownika G. sp. z o.o. Dodać należy, że w aktach sprawy nie ma powoływanego wyżej dokumentu pełnomocnictwa P.D.. Aby ocenić, czy i jaki skutek prawny wywołuje ta okoliczność, należy w pierwszej kolejności odnieść się stanu prawnego.

Zgodnie z powołanym art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. W wyniku rokowań może zostać zawarta umowa szczegółowo określająca warunki udostępnienia nieruchomości, zasady korzystania z niej przez inwestora oraz zasady rozliczeń odszkodowawczych. Inaczej ujmując, rokowania to tryb zawierania umowy. Umowa ta podlega ocenie w świetle norm prawa cywilnego. Do czasu nowelizacji Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 14 lutego 2003 r., tryb zawierania umów w trybie rokowań uregulowany był w art. 72 k.c. Zmiany wprowadzone przez ustawę z dnia 14 lutego 2003 r. sprowadzają się do terminologii, a polegają one na zastąpieniu słowa "rokowania" przez "negocjacje", jako używanego w stosunkach handlowych synonimu rokowań i do uregulowania w § 2 kwestii odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną negocjatorowi przez nielojalne prowadzenie negocjacji. Zgodnie z art. 72 § 1 k.c., jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Strona, która rozpoczęła lub prowadziła negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy, jest obowiązana do naprawienia szkody, jaką druga strona poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy (§ 2). Ten tryb zawierania umowy w formie negocjacji, niejednokrotnie nadal jest określany mianem rokowań. W wielu aktach pozakodeksowych zmiana terminologiczna nie jest respektowana, w dalszym ciągu używane jest określenie "rokowania" zamiast "negocjacji", co oczywiście nie ma znaczenia merytorycznego. Także w ustawie o gospodarce nieruchomościami nadal występuje pojęcie rokowań, a nie negocjacji.

Artykuł 72 k.c. nie reguluje sposobu, w jaki negocjacje mają być prowadzone, decyduje tutaj wyłącznie wola stron. Pojęcie negocjacji, mających na celu zawarcie oznaczonej umowy, należy rozumieć w znaczeniu używanym potocznie, jako niesformalizowane rokowania zmierzające do osiągnięcia porozumienia w kwestii zawarcia umowy będącej ich przedmiotem. Powinny one obejmować co najmniej essentialia umowy, czyli te elementy, które ją indywidualizują i stanowią jej konieczną treść ale z reguły dotyczą one także wszystkich tych postanowień, które osoby prowadzące negocjacje uważają za istotne i wymagające uzgodnienia. Istotą negocjacji jest dojście przez strony do porozumienia co do wszystkich postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Umowa zostaje zawarta dopiero wtedy, gdy negocjatorzy osiągną pełną zgodę co do wszystkiego, co stanowiło przedmiot rokowań. Równocześnie wskazać należy, że w świetle art. 72 § 1 k.c. można wyróżnić negocjacje prowadzone w celu zawarcia umowy oraz negocjacje prowadzone w innym celu. Tym innym celem może być w szczególności opracowanie projektu umowy, którą strony mają zawrzeć dopiero w przyszłości (P. Machnikowski [w:] E. Gniewek, Komentarz, 2011, s. 198), przygotowanie wariantów takiej umowy, ustalenie, czy strony w ogóle chcą zawrzeć umowę, jakie cele zamierzają osiągnąć przez jej zawarcie (K. Kopaczyńska-Pieczniak [w:] Kidyba Andrzej (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, wyd. II opublikowano: WKP 2012 ). Dlatego też prowadzenie negocjacji (rokowań), jako podejmowane określonych działań zmierzających do uzgodnienia istotnych elementów przyszłej umowy, nie zawsze można utożsamiać z samym zawarciem tej umowy. Fakt prowadzenia negocjacji nie tworzy bowiem między stronami stanu związania swoimi oświadczeniami w takim znaczeniu, jak w razie złożenia oferty. Oznacza to, że strony nie mają obowiązku zawarcia umowy, a więc żadna z nich nie ma wobec drugiej roszczenia o zawarcie umowy. Dlatego też osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora, w przypadku gdy celem negocjacji jest zawarcie umowy, powinny legitymować się stosownym umocowaniem np. do zaciągania zobowiązań finansowych, jak przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazując na wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 2176/22. Mając jednak na uwadze, że negocjacje mogą być prowadzone w celu opracowania projektu przyszłej umowy, w takim przypadku prowadzenia negocjacji nie można utożsamiać z czynnością prawną, do wyrażenia której negocjacje te mają prowadzić. W ich toku następuje uzgadnianie istotnych dla stron warunków, ale zawarcie umowy wymaga złożenia dodatkowego oświadczenia woli, potwierdzającego przyjęcie tych warunków (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 895/22). Stąd też prowadzenie negocjacji (rokowań) jako podejmowanie określonych działań zmierzających do uzgodnienia istotnych elementów przyszłej umowy nie zawsze można utożsamiać z samym zawarciem umowy, a w konsekwencji zakres pełnomocnictwa udzielonego osobie prowadzącej rokowania może się różnić.

Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 877-929; por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 99/17 oraz 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 141/20). Dlatego też bezwzględny wymóg, aby prowadzący rokowania zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. był umocowany do zaciągania zobowiązań nie jest trafny.

Odnosząc się do okoliczności dotyczących umocowania P.D. do prowadzenia rokowań z uwagi na brak w aktach dokumentu pełnomocnictwa, należy zauważyć, że na żadnym etapie sprawy nie był podnoszony i negowany sam fakt, że pełnomocnictwo zostało udzielone, w protokole rokowań wskazano numer pełnomocnictwa i datę jego udzielenia. Również właściciele działek nr [...] i [...], z którymi prowadzone były rokowania, w ramach których prowadzący rokowania P.D. przesłał opisane wyżej dokumenty wraz z załącznikami, w tym informacjami o pełnomocnictwie, nie kwestionowali udzielonego pełnomocnictwa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że również w odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. właściciele działek nr [...] i [...] nie kwestionowali samego faktu posiadania pełnomocnictwa przez P.D. tylko wskazywali, że nie był umocowany do zaciągania zobowiązań. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze stanowisko skarżącego kasacyjnie inwestora T. S.A. jako mocodawcy, który potwierdza fakt udzielonego pełnomocnictwa P.D. do przeprowadzenia rokowań, a więc wykonania pewnych czynności poprzedzających zawarcie umowy, albo które poprzedzą ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ustanowienie przez inwestora pełnomocnika do przeprowadzenia rokowań, nie jest ustanowieniem pełnomocnika w sprawie administracyjnej, stąd też do takiego pełnomocnika jak i pełnomocnictwa nie ma zastosowania art. 33 k.p.a., który dotyczy ustanowienia pełnomocnika procesowego w sprawie administracyjnej, natomiast mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 6, art. 112 ust. 1 u.g.n. oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie są zasadne, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze, że Sąd I instancji powtrzymał się od wyrażenia stanowiska co do zasadności zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n., za konieczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., albowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.