II SAB/Po 184/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-10	
Data wpływu	2022-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 37; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 52 par. 1 i 2, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 988; art. 10 ust. 5; Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia podania skarżącego z dnia 11 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 11 września 2022 r. J. M. – za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP – złożył do Starostwa Powiatowego w O. wniosek o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]

W odpowiedzi z dnia 21 września 2022 r., nr [...], przesłanej pocztą tradycyjną, Starosta poinformował J. M., że projekt stałej organizacji ruchu dla tej drogi jest sporządzony wyłącznie w formie papierowej.

W skardze z dnia 12 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty J. M. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 11 września 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że termin do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej upłynął w dniu 26 września 2022 r. Ponieważ do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał drogą elektroniczną wnioskowanych materiałów, bezczynność Starosty jest bezsporna. Niewątpliwie bowiem projekt organizacji ruchu stanowi informacją publiczną. Również kwestia określenia sposobu udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy i w taki sposób organ ma obowiązek przekazać wnioskowane dane.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł w pierwszej kolejności, że skarżący nie wniósł ponaglenia, a więc nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazał sposób udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w wersji elektronicznej. Tymczasem projekt organizacji ruchu, o którego udostępnienie wnioskował skarżący został zatwierdzony w roku 2013. Starosta nie dysponuje opisanym projektem w wersji elektronicznej. W dyspozycji Starosty jest wyłącznie projekt organizacji ruchu w wersji papierowej. Informacje o tym fakcie organ przekazał skarżącemu pismem z dnia 21 września 2022 r. Zgodnie natomiast z art. 14 ust 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Starosta poinformował skarżącego w ustawowym terminie o braku możliwości udostępnienia mu informacji publicznej w żądanej przez niego formie. Jedyną przyczyną nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w formie elektronicznej był fakt, że Starosta dysponował projektem organizacji ruchu drogi nr [...] jedynie w formie papierowej.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę. Podkreślił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona ponagleniem. Skarżący wskazał także, że w nieprawidłowo przesłanym piśmie brak jest odwołania do art. 14 ust. 2 u.d.i.p., brak jest informacji o uzasadnionych przyczynach nieprzekształcenia dokumentacji z wersji papierowej do elektronicznej oraz możliwych działaniach ze strony wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do postawionego przez organ zarzutu, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "K.p.a.") znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa odsyła do przepisów kodeksowych jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "P.p.s.a.") również nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Starosta, który na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.) jest zarządcą ruchu na drogach powiatowych i gminnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że sprawa organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania (prawo powszechnego dostępu), należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21). Dokument o jakim tu mowa zawiera więc dane publiczne, których dysponentem jest organ administracji publicznej pełniący obowiązki zarządzającego ruchem na drodze publicznej.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia wniosku jego adresatowi ( art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jak przy tym wynika z art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek z dnia 21 września 2022 r. – abstrahując, że została doręczona pocztą tradycyjną, a nie drogą elektroniczną – nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 14 u.d.i.p., co doprowadziło do bezczynności organu. We wskazanej odpowiedzi Starosta wyjaśnił jedynie, że nie posiada wersji elektronicznej żądanego dokumentu w postaci projektu organizacji ruchu, albowiem jest on sporządzony wyłącznie w formie papierowej. W odpowiedzi brakuje pouczenia o treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem wnioskodawcę należało pouczyć o tym, że ma on określony w ustawie czas na złożenie wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w tym powiadomieniu, a jego upływ, przy jednoczesnym milczeniu wnioskodawcy, spowoduje wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. W konsekwencji tego zaniechania, wnioskodawca nie został prawidłowo pouczony o możliwości realizacji żądania.

Co więcej, w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest o tym, że udostępnienie informacji w inny sposób niż wskazany we wniosku jest możliwy tylko wtedy, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada środków technicznych umożliwiających udostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku. Z omawianego przepisu wyraźnie wynika, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, w tym zakresie decydująca jest zatem jego wola, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób. W odpowiedzi organ powinien więc wyjaśnić, dlaczego projekt sporządzony w formie papierowej nie może zostać przetworzony w formę elektroniczną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie II wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku zobowiązał organ do załatwienia podania skarżącego z dnia 11 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy.

Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował wniosku skarżącego i na niego odpowiedział, choć odpowiedź nie zawierała stosownego pouczenia.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.