Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Lucyna Staniszewska (sprawozdawca), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w W. przy ul. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 czerwca 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.57.2025.KW w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w W. przy ul. [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: ,.Minister", ,,Organ II instancji") z dnia 16 czerwca 2025 r., znak: DOZ-OAi K.650.57.2025.KW wydana na podstawie art 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 1292) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. P. [...] (dalej: "skarżąca") uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych działań do [...] czerwca 2025 r" wyznaczająca nowy termin wykonania nakazanych działań do [...] grudnia 2025 r. oraz utrzymująca w pozostałej części w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "DWKZ", "Organ I instancji") z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 3871/2024 znak WZN.5143.43.2024JM, nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. P. [...] we W. na dz. ewid. nr [...] obr. B. przywrócenie ww. zabytku do poprzedniego stanu w zakresie usunięcia z jego elewacji warstw ocieplenia wraz z wykonanymi na nich wyprawami tynkarskimi oraz warstwami malarskimi.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 19 września 2024 r. w trakcie prowadzenia innych czynności służbowych przedstawiciel DWKZ zaobserwował, że w obrębie budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. P. [...] we W. prowadzone są roboty budowlane. Podczas czynności stwierdzono, że ww. elewacje przedmiotowego budynku są pokrywane płytami wykonanymi ze styropianu.

Organ I instancji ustalił, że na zakres prac obejmujący remont i docieplenie w ww. sposób elewacji przedmiotowego budynku wydane zostało pozwolenie konserwatorskie w formie decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmienionej w zakresie terminu ważności decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Termin ważności ww. decyzji upłynął [...] stycznia 2024 r.

Ponadto, właściciele przedmiotowego zabytku zwrócili się do organu ochrony zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, obejmujących m.in. rzeczony zakres prac w obrębie elewacji, jednakże wniosek ten został wycofany przez wnioskodawcę w dniu [...] lipca 2024 r.

W trakcie prowadzenia innych czynności służbowych w dniu [...] grudnia 2024 r. przedstawiciel Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaobserwował, że elewacje przedmiotowego budynku w chwili obecnej są w całości ocieplone płytami styropianu, które zostały otynkowane oraz pomalowane.

Na podstawie przeprowadzonych przez organ ochrony zabytków oględzin w dniu [...] lipca 2024 r. w związku z prowadzonym postępowaniem dot. wydania pozwolenia konserwatorskiego na remont elewacji wraz z ociepleniem przedmiotowego budynku wraz z remontem dachu ustalono, że przedmiotowy obiekt to dwukondygnacyjny murowany na planie zbliżonym do prostokąta budynek mieszkalny usytuowany w zabudowie szeregowej po wschodniej stronie ul. P. w jej południowym odcinku znajdującym się w pobliżu skrzyżowania z ul. O. we W. Budynek ten kryty jest dachem dwuspadowym z poszyciem wykonanym z dachówki ceramicznej karpiówki w kolorze ceglastym. Jego elewacje wykonane zostały jako tynkowane o naturalnym kolorze zaprawy.

Oszczędna w wyrazie kompozycja elewacji frontowej składa się z tynkowanego gzymsu podokapowego, zlicowanego z elewacją tynkowanego cokołu, oraz zadaszenia głównego wejścia do budynku. Elewacja tylna budynku posiada analogiczny wystrój architektoniczny, za wyjątkiem dekoracyjnego opracowania wejścia do budynku, które w tej części zostało wykonane w formie uproszczonej. Wyprawy tynkarskie wszystkich elewacji posiadają liczne ślady wcześniejszych napraw uzupełnione wtórnymi zaprawami na bazie cementu.

Ulica P. we W. znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla B., które stanowi cenny przykład dla urbanistyki lat 20. i 30. XX wieku.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 3871/2024 DWKZ działając na podstawie art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 45 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 pkt b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1292) oraz art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej jako k.p.a.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. P. [...] we W. (dz. nr ewid. [...] obr. B.) przywrócenie ww. zabytku do poprzedniego stanu w zakresie usunięcia z jego elewacji warstw ocieplenia wraz z wykonanymi na nich wyprawami tynkarskimi oraz warstwami malarskimi w terminie do [...] czerwca 2025 r.

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że wykonanie ocieplenia elewacji przedmiotowego budynku poprzez obłożenie płytami styropianu wiązało się z naruszeniem oryginalnych historycznych wypraw tynkarskich oraz detalu architektonicznego na całości wszystkich elewacji. Oryginalne wyprawy tynkarskie elewacji stanowią integralny i wartościowy element jej wystroju. Uszkodzenie i zakrycie części substancji zabytkowej budynku miałoby jednoznacznie negatywny wpływ na jego wartości zabytkowe i przyczyniłoby się do obniżenia wartości historycznych obiektu poprzez zniekształcenia proporcji bryły, otworów okiennych i drzwiowych oraz kompozycji elewacji, w tym zakrycia lub zniszczenia detalu architektonicznego w postaci gzymsu podokapowego oraz opasek wokół otworów okiennych. Zaburzenie proporcji budynku widoczne byłoby szczególnie na styku elewacji z ceglanym cokołem, który obecnie tworzy z wyższymi partiami elewacji równą płaszczyznę.

Należy zaznaczyć, że organ ochrony zabytków podczas oceny merytorycznej sprawy wziął pod uwagę fakt, że w obrębie ul. P., a w szczególności sąsiadującego z przedmiotowym zabytkiem budynku o nr adresowym [...] w przeszłości wykonane zostały już remonty bliźniaczych budynków podczas których wykonana została termomodernizacja przy użyciu styropianu, jednakże widoczne obecnie efekty tych realizacji stanowią dowód na ich szkodliwy wpływ zarówno na wartości zabytkowe danych budynków jak i historycznego układu urbanistycznego, ponieważ po wykonaniu ocieplenia znacząco utrudnione zostało odróżnienie budynków historycznych od współczesnych.

Organ I instancji zaznaczył, że od momentu przejęcia kompetencji do rozpatrywania spraw dot. zabytków znajdujących się na obszarze miasta W. w styczniu 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków konsekwentnie odmawia udzielania pozwoleń na wykonywanie dociepleń elewacji budynków zabytkowych przy pomocy płyt styropianu lub wełny mineralnej, chociaż uprzednio wydawano zgody na taką termomodernizację także skarżącej.

W ocenie Organu I instancji przeprowadzone roboty budowlane polegające na remoncie i dociepłeniu elewacji we wskazany powyżej sposób stanowią uszczerbek na wartościach zabytkowych przedmiotowego budynku, a w obiegu prawnym nie funkcjonuje decyzja pozwolenie konserwatorskie pozwalająca na tego typu prace. Dlatego stwierdzono konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, tj. sprzed rozpoczęcia robót budowlanych polegających na termomodernizacji i remoncie elewacji zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru (w tym przypadku historyczny układ urbanistyczny osiedla B. we W.) roboty budowlane wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W rozpatrywanym przypadku, działaniem najbardziej adekwatnym w opinii organu jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego z uwagi na fakt, że wykonany remont elewacji wraz z jej ociepleniem stanowi uszczerbek dla jego wartości zabytkowych i nie uzyskałby akceptacji w postaci pozwolenia konserwatorskiego.

W ustawowym terminie odwołanie wniosła skarżąca poprzez pełnomocnika zarzucając pod adresem decyzji: naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w przepisach art. 8 § 1 i § 2 k.p.a zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na nakazaniu przywrócenia do stanu poprzedniego zabytku, podczas gdy decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta W. dnia [...] czerwca 2016 r. organ ochrony zabytków wyraził zgodę na remont dachu oraz elewacji budynku skarżącej

(termomodernizacja), decyzją nr [...] organ ochrony zabytków wydłużył termin na wykonanie tych robót, roboty te zostały wykonane w sposób podobny do sąsiednich budynków, a w sprawie strona złożyła wniosek o dalsze przedłużenie terminu obowiązywania tej decyzji i nie zaistniały wskazane przez organ I instancji nowe okoliczności polegające na uszczerbku dla remontowanego budynku, na którą to remont skarżąca pozyskała premie termomodernizacyjną oraz który to remont został wykonany w całości przed wstrzymaniem robót, co czyni stanowisko organu I instancji niekonsekwentnym i naraża skarżącą na znaczne straty finansowe; naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a., a także naruszenie art. 12 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., i art. 107 §3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegających w szczególności na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że remont - termomodernizacja budynku przy ul. P. [...] i [...] ma szkodliwy wpływ na zabytkowe walory tych budynków oraz układu urbanistycznego, podczas gdy jak wynika z załączonych zdjęć remont elewacji nie obejmuje ceglanej części, która została oczyszczona i zabezpieczona, a w pozostałym zakresie budynek nie dysponował żadnymi dalszymi walorami architektonicznymi, zatem wykonanie remontu podobnie do budynku nr 3 pozwoliło uzyskać spójność obu remontów; naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 89 ust 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4), art. 43 pkt 2) i art. 45 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że skarżąca wykonała prace z pominięciem uzyskania decyzji organu ochrony zabytków, podczas gdy taka decyzja została wydana przez Prezydenta W. nr [...] r.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych działań do [...] czerwca 2025 r., wyznaczająca nowy termin wykonania nakazanych działań do [...] grudnia 2025 r. oraz utrzymał w pozostałej części w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2024 r.

W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że Organ odwoławczy wskazuje, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków przed wydaniem decyzji z art. 45 ust. 1 pkt 2 dokładnie przeanalizował poprzednie pozwolenie wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.. Organ ten wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r., iż w przeszłości wykonane zostały już remonty bliźniaczych budynków, podczas których dokonano ocieplenia elewacji styropianem, jednakże widoczne obecnie efekty tych realizacji stanowią dowód na ich szkodliwy wpływ zarówno na wartości zabytkowe danych budynków, jak i historycznego układu urbanistycznego, ponieważ po wykonaniu ocieplenia znacząco utrudnione zostało odróżnienie budynków historycznych od obiektów współczesnych. Organ ten dokonał zatem analizy zaistniałych negatywnych skutków termomodernizacji dla wartości omawianego zabytku obszarowego i doszedł do przekonania, iż tendencja ta nie może być kontynuowana. Merytoryczne stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym zakresie jest podzielane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W opinii Ministra, nie jest możliwe zachowanie istotnych cech architektonicznych historycznych obiektów po pokryciu ich elewacji warstwą termoizolacyjną i zastosowaniu współczesnych technologii tynkarskich.

Organ drugiej instancji stoi na stanowisku, iż w przypadku architektury zabytkowej, zrealizowanej przy użyciu dawnych technik budowlanych, należy dążyć do poprawy warunków termicznych budynków przy zastosowaniu metod nieingerujących w istotne cechy architektoniczne takich obiektów (wykonanie izolacji pionowej i poziomej fundamentów, poprawa funkcjonowania systemu wentylacji obiektu i systemu odprowadzania wód opadowych, ocieplenie przegród poziomych).

Wykonana termomodernizacja nie respektuje zabytkowego charakteru nieruchomości przy ul. P. [...] we W.. Stanowi ona przykład bezrefleksyjnego użycia warstwy styropianu, która została pokryta współczesnym tynkiem na siatce.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazuje, że okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje wykonanie prac termomodernizacyjnych przez przy ul. P. [...] po wygaśnięciu ważności decyzji administracyjnej wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., której termin minął [...] stycznia 2024 r. Wykonanie ww, robót wymagało uzyskania ważnego terminowo pozwolenia organu konserwatorskiego, o którym mowa w przepisie art 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co do konieczności nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. P. [...] we W. realizacji zadań, do których zobowiązują ją przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania nakazanych działań był wprawdzie możliwy do zachowania, niemniej z uwagi na czas rozpatrzenia odwołania został wyznaczony nowy termin ich wykonania do [...] grudnia 2025 r. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Jest zatem władny uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie ją rozstrzygnąć.

1. Skargę od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, kontestując ją w całości.

Skarżąca zastępowana przez pełnomocnika zarzuciła pod adresem zaskarżonej decyzji:

rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na nakazaniu skarżącej przywrócenia dó stanu poprzedniego zabytku w postaci nieruchomości wspólnej budynku we W. przy ul. P. [...], podczas gdy decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta W. dnia [...] czerwca 2016 roku organ ochrony zabytków wyraził zgodę na remont dachu oraz elewacji budynku skarżącej (termomodernizacja), decyzją nr 64/2022 organ ochrony zabytków wydłużył termin na wykonanie tych robót, roboty te zostały wykonane w sposób podobny do sąsiednich budynków (zdjęcia w załączeniu), a w sprawie strona złożyła wniosek o dalsze przedłużenie terminu obowiązywania tej decyzji i nie zaistniały wskazane przez organ I instancji nowe okoliczności polegające na uszczerbku dla remontowanego budynku we W.

przy ul. P. [...], na który to remont skarżąca pozyskała premię termo modernizacyjną oraz który to remont został wykonany w całości przed wstrzymaniem robót, co czyni stanowisko organu I instancji niekonsekwentnym i naraża skarżącą na znaczne straty finansowe związane z utratą premii termomodernizacyjnej oraz zniszczeniem wykonanych robót;

rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego, interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na błędnym i pozbawieniu podstaw przyjęciu, że remont - termomodernizacja budynków przy ul. P. [...] i ul. P. [...] ma szkodliwy wpływ na zabytkowe walory tych budynków oraz układu urbanistycznego, podczas gdy jak wynika z załączonych zdjęć remont elewacji nie obejmuje ceglanej części, która została oczyszczona i zabezpieczona, a w pozostałym zakresie budynek nie dysponował żadnymi dalszymi walorami architektonicznymi, zatem wykonanie remontu podobnie do budynku nr [...] pozwoliło uzyskać spójność obu remontów;

rażące naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4), art. 43 pkt 2) i art. 45 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.Dz.U.2024.1292 ze zm.) w zw. z.art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j.Dz.U.2021.1048 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że skarżąca wykonała prace z pominięciem uzyskania decyzji organu ochrony zabytków, podczas gdy taka decyzja została wydana przez Prezydenta W. nr [...], w trakcie jej obowiązywania skarżąca rozpoczęła wykonywanie robót, a zmiany organizacyjne organów ochrony zabytków nie powinny prowadzić do całkowitej zmiany stanowisk w tej samej sprawie.

a także z najdalej idącej ostrożności procesowej:

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.Dz.U.2024.1292 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w

szczególności na nakazaniu stronie wykonania obowiązków zastrzeżonych w decyzji organu I instancji w zbyt krótkim terminie, tj. do dnia [...] grudnia 2025 roku.

W powołaniu na wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 czerwca 2025 roku wydanej w sprawie o sygn. DOZ-OAiK.650.57.2025.KW oraz decyzji numer 3871/2024 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2024 roku. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 146), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nawet jeśli nie zostały one wyeksponowane w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 czerwca 2025 r., znak: DOZ-OAi K.650.57.2025.KW uchylająca w części dotyczącej terminu decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 3871/2024 znak WZN.5143.43.2024JM, nakazującą

Wspólnocie Mieszkaniowej współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. P. [...] we W. na dz. ewid. nr [...] obr. B. przywrócenie ww. zabytku do poprzedniego stanu w zakresie usunięcia z jego elewacji warstw ocieplenia wraz z wykonanymi na nich wyprawami tynkarskimi oraz warstwami malarskimi dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych działań do [...] czerwca 2025 r., wyznaczając nowy termin wykonania nakazanych działań do [...] grudnia 2025 r. oraz utrzymująca w pozostałej części w mocy tę decyzję. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 45 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024, poz. 1292, t.j.) stanowiący, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie (pkt 1), roboty budowlane (pkt 2), badania konserwatorskie (pkt 3), badania architektoniczne (pkt 4) oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 (pkt 5), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Celem art. 45 ust. 1 ust. 2 ustawy jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku, w ścisłym powiązaniu z zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji wpisującej zabytek do rejestru zabytków. W razie stwierdzenia, że działania podjęte bez pozwolenia organu konserwatorskiego nie wpłynęły negatywnie na wartości przedmiotu ochrony, należałoby odstąpić od wydania nakazu, tj. nie wydawać takiej decyzji.

Adresatem nakazu z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na mocy art. 45 ust 3 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach.

W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest historyczny układ urbanistyczny - osiedla B. wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].02.1979 r., którego element stanowi budynek mieszkalny przy ul. P. we W. na dz. ewid. nr [...] obr. B.

Jak już wspomniano, pozwolenie konserwatorskie jest zagadnieniem wstępnym, które to niezbędne jest organowi architektoniczno-budowlanemu w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszenia czy też rozpoczęcia robót nie wymagających zgłoszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozwolenie konserwatorskie zostaje niejako skonsumowane, a inwestor zachowuje uprawnienie do przeprowadzenia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę do czasu pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 5.06.2019 r., VII SA/Wa 9/19, LEX nr 2737074.). Nie można więc uznać, że roboty budowlane mogą być prowadzone jedynie w sytuacji, gdy pozwolenie konserwatorskie jest ważne. Inwestor nie musi niejako "aktualizować" ważności pozwolenia konserwatorskiego, bowiem niezbędne ono jest jedynie na etapie rozstrzygania co do zasadności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie realizacji już tego uprawnienia przez inwestora o ile pozwolenie uzyskał. Skoro dopuszczalne jest realizowanie robót budowlanych mimo upływu terminu wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim, o ile pozwolenie na budowę zostało wydane w dacie obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego, to - wnioskując z większego na mniejsze (a maiori ad minus) - tym bardziej należy uznać za dopuszczalne prowadzenie robót budowlanych niewymagających odrębnego pozwolenia budowlanego czy zgłoszenia, po upływie terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim. Skoro więc ustawodawca oraz praktyka organów tolerują kontynuowanie robót wymagających pozwolenia, to brak jest racjonalnych i prawnych podstaw do przyjęcia bardziej restrykcyjnego podejścia wobec robót, które takiego pozwolenia w ogóle nie wymagają.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że skarżąca uzyskała uprzednio pozwolenie konserwatorskie w formie decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmienionej w zakresie terminu ważności decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Termin ważności ww. decyzji upłynął [...] stycznia 2024 r. Pozwolenie obejmowało wykonanie remontu dachu i termomodernizacji obiektu zgodnie z projektem arch. J. S.

Organy nie dokonały ustalenia, kiedy rozpoczęły się roboty budowlane przez skarżącą. Sąd zwraca uwagę, że w kontekście terminu obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem terminu wskazanego w decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, albowiem okoliczność ta ma istotne znaczenie. Nie można bowiem uznać, że roboty budowlane mogą być prowadzone jedynie w sytuacji, gdy pozwolenie konserwatorskie jest ważne (tak też Wyrok NSA z 18.10.2019 r" II OSK 2863/17, LEX nr 2761977.). Przyjęcie, że decyzja konserwatorska musi zachować ważność przez cały okres pozostawania w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli jest wymagana a jeśli nie jest wymagana przez cały okres realizacji inwestycji byłoby nieuzasadnione. Konieczność uzyskania zmiany pozwolenia konserwatorskiego może być spowodowana jednak realizacją inwestycji w sposób odmienny od przyjętego projektu.

Dlatego też, Minister powinien uwzględnić, że pozwolenie konserwatorskie pozostawało w obrocie prawnym także po upływie terminu w nim wskazanego, który ma charakter elementu akcesoryjnego decyzji. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Czyni to rozporządzenie w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, wskazując, w § 13 ust. 1 pkt 7, iż pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie jego terminu ważności. Upływ terminu nie powoduje, iż decyzja przestaje obowiązywać w obrocie prawnym (R. Suwaj (w:) R. Suwaj, Pozwolenie konserwatorskie i jego obowiązywanie w czasie, "Samorząd Terytorialny" 2023/6, s. 50-61.). Dopiero uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności lub wygaśnięcie pozwolenia konserwatorskiego w jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2021 r., VII SA/Wa 644/21, publ. CBOSA). W konsekwencji działania skarżącej powinny być ocenione również pod kątem zachowania parametrów określonych w pozwoleniu z dnia 17 czerwca 2016 r.

Mając nadto na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych, należy podkreślić, że upływ terminu wskazanego w treści pozwolenia konserwatorskiego nie prowadzi do wygaśnięcia aktu, decyzja nie została także wzruszona w postępowaniu nadzwyczajnym. Decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. pozostaje zatem elementem obrotu prawnego i korzysta z domniemania legalności zarówno stronę jak i organ administracji także kontynuujący kompetencje innego organu.

W tym kontekście należy wskazać, że organ administracji jest związany stanowiskiem wyrażonym w decyzji ostatecznej, niezależnie od tego czy zdanie z zakresu ochrony zabytków wykonywane jest nadal przez ten sam organ, czy też - na skutek zmian ustrojowych i kompetencyjnych - zostały przejęte przez inny organ administracji. Odmienne stanowisko prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., a także do nieakceptowalnej sytuacji, w której adresat decyzji administracyjnej - działający w zaufaniu do jej treści ponosiłby negatywne konsekwencje wyłącznie z powodu zmiany organu właściwego lub zmiany praktyki decyzyjnej.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do odstępowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w danej kategorii spraw, o ile nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych lub prawnych, która mogłaby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie (art.

8 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby odejście od dotychczasowego sposobu rozstrzygania tego rodzaju spraw, tym bardziej że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna - pozwolenie konserwatorskie - wydana przez organ właściwy w dacie jej wydania. Sam fakt zmiany organu właściwego bądź przyjęcia przez nowy organ odmiennej oceny w zakresie ochrony zabytków, czy praktyki decyzyjnej nie może być utożsamiany ze zmianą stanu prawnego ani faktycznego i nie stanowi podstawy do ignorowania wcześniejszych rozstrzygnięć. Może być to jedynie nowa praktyka orzecznicza w sprawach w których nie udzielono jeszcze zgody konserwatorskiej. Odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki orzeczniczej przy jednoczesnym istnieniu w obrocie prawnym decyzji ostatecznej odnoszącej się bezpośrednio do tej samej inwestycji i tego samego obiektu zabytkowego, prowadziłoby do naruszenia zasady pewności prawa, a także do dowolności w działaniu administracji publicznej. Co więcej, Organy zwróciły uwagę, że analogiczne roboty budowlane - w tym ocieplenia elewacji - były realizowane również w innych budynkach objętych tym samym chronionym układem urbanistycznym, bez negatywnej reakcji organu konserwatorskiego.

W tej sytuacji niewystarczające jest uzasadnianie obecnego stanowiska organu I instancji jak i Ministra, że po wykonaniu termomodernizacji w innych obiektach organ "dostrzega" zaburzenie estetyki budynków, w tym zmianę ich proporcji czy zaburzenie otworów okiennych i drzwiowych na skutek docieplenia. Ponadto, argumentacja ta nie została poparta pogłębioną analizą konserwatorską odnoszącą się do konkretnego budynku skarżącej. Brak takiej analizy, tym bardziej nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji wobec strony, która działała w zaufaniu do wcześniej wydanej zgody konserwatorskiej.

Takie działanie organu godzi w zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a przede wszystkim w zasadę zaufania obywatela do organów państwa z art. 8 § 1 k.p.a.. Skarżąca miała prawo oczekiwać, że skoro określony sposób postępowania został zaakceptowany w jej sprawie oraz w sprawach analogicznych, to nie zostanie on następnie zakwestionowany bez istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego.

Ponadto, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ był zobowiązany do wszechstronnego rozważenia, czy działania podjęte przez skarżącą - nawet jeśli uznać je za formalnie wadliwe - rzeczywiście wpłynęły negatywnie na wartości stanowiące przedmiot ochrony konserwatorskiej. W razie ustalenia, że takiego negatywnego wpływu nie było, organ powinien był odstąpić od wydania decyzji nakazowej, gdyż jej celem nie jest represja, lecz ochrona zabytku.

Tymczasem organ w ogóle nie rozważył, czy wykonana termomodernizacja była zgodna z treścią uprzednio wydanej decyzji konserwatorskiej, ani nie ustalił, kiedy dokładnie rozpoczęto roboty budowlane. Brak takich ustaleń świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego i czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną oraz niewystarczająco uzasadnioną, a tym samym naruszającą art. 107 §3 k.p.a.

W konsekwencji należy uznać, że organ, pomijając wcześniejszą zgodę konserwatorską, brak wykazania realnego zagrożenia dla wartości zabytkowych oraz dotychczasową praktykę organu, naruszył także normę z art. 45 ust. 1 pkt 2) u.o.z. dokonując wyboru nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

W konsekwencji Minister naruszył art. 7, art. 8 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.z.. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 45 ust. 1 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego i rozstrzygnięciem sprawy. Podstawowym zadaniem organu będzie wnikliwe, wszechstronne ustalenie i rozważnie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie dostosowania kolorystyki pokrycia dachowego budynku oraz jego elewacji do zapisów m.p.z.p.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

Sygn. akt VII SA/Wa 2040/25

#

Sygn. akt VII SA/Wa 2040/25

Sygn. akt VII SA/Wa 2040/25

#

Sygn. akt VII SA/Wa 2040/25

#