Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Burmistrza Wielunia w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Wielunia dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku K. G. z dnia 1 marca 2024 roku; 3. zasądza od Burmistrza Wielunia na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 19 marca 2024 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Wielunia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z 1 marca 2024 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Autor skargi podkreślił, że 1 marca 2024 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "1. Proszę o przesłanie odpowiedzi Urzędu Miejskiego w W. do wniosku Stowarzyszenia ZPW z dnia 7 czerwca 2017r. przedmiotowy wniosek z 7/06/2017r. w załączeniu." Jako sposób i formę udostępnienia informacji skarżący wskazał przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej w postaci pliku "pdf" na adres [...]. Termin udostępnienia odpowiedzi upłynął, zatem skarga jest zasadna. W związku z powyższym autor skargi wniósł o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, pkt 3 - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Wielunia wniósł o umorzenie postępowania w całości względnie o jego uchylenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ przyznał, że 1 marca 2024 r. wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na który odpowiedź został udzielona 19 marca 2024 r. Jak wyjaśnił organ późna odpowiedź wynikała z natłoku spraw, które spiętrzyły się w przedmiotowym okresie w Biurze Burmistrza Urzędu Miejskiego w Wieluniu, oraz z faktu, że pytania zawarte we wniosku dotyczyły odległego terminu (2017 rok) i wymagały sięgnięcia do materiałów archiwalnych. Organ nadmienił, że na 29 udzielonych przez Urząd Miejski w Wieluniu odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej w okresie 1 stycznia - 31 marca 2024 r., aż 12 wniosków pochodziło od jednego wnioskodawcy – K. G., co - w opinii organu - może zostać uznane za nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Burmistrz Wielunia pozostaje bezczynny w sprawie wniosku z 1 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym K. G. wnosił o: "1. Proszę o przesłanie odpowiedzi Urzędu Miejskiego w Wieluniu do wniosku Stowarzyszenia ZPW z dnia 7 czerwca 2017 r. przedmiotowy wniosek z 7/06/2017r. w załączeniu."

Odnosząc się do powyższych kwestii spornych w pierwszym rzędzie podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 - dostępny j.w.).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz Wielunia będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada.

Informacja, której udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 1 marca 2024 r. ponad wszelką wątpliwość posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. b u.d.i.p., jako informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wnioskiem z 1 marca 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej. 14-dniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną bądź też ustosunkować się do wniosku w prawem przewidzianym trybie, nie został w rozpatrywanej sprawie dochowany, upłynął bowiem 15 marca 2024 r. W tym terminie organ, jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z tego też względu skarżący 19 marca 2024 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu. Tego samego dnia organ pismem z 19 marca 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada odpowiedzi na wniosek stowarzyszenia ZPW z dnia 7 czerwca 2017 r., uwalniając się tym samym od zarzutu bezczynności. Na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, iż obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Oczywistym jest wobec tego, że bezczynność organu ustała w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Organ, co nie budzi wątpliwości pozostawał bezczynny, aczkolwiek bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23 - dostępny j.w.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1879/22 (dostępny j.w.) ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

Rażące naruszenie prawa oznacza wobec tego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy oraz w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, nie miała również cech celowego ignorowania złożonego wniosku, a tym samym i obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Co prawda, natłok spraw i konieczność sięgnięcia do materiałów archiwalnych, na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, tym niemniej Sąd przy ocenie charakteru bezczynności miał na uwadze, że uchybienie ustawowemu terminowi przewidzianemu przez ustawodawcę na załatwienie wniosku było zaledwie kilkudniowe.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe z innych przyczyn postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 1 marca 2024 r., uznając że w kontrolowanej sprawie cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.

Na marginesie wyjaśnić trzeba, że ustawodawca w toku postępowania przed Sądem I instancji nie przewidział prawnej możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, o co wnosił organ w treści odpowiedzi na skargę.

dj