Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Województwo [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013r. znak: [...],[...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. znak [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętych pod część pasa drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonych na mapach do celów prawnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2011r. pod nr [...] jako działki projektowane nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...], gmina S., powiat [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie w trybie art.60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., że Województwo [...] nieodpłatnie nabyło z mocy prawa, prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] stanowiącej działkę nr [...], która odpowiada działce wcześniej oznaczonej nr [...] i działkę nr [...], która odpowiada części działki wcześniej oznaczonej nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokółu badania księgi wieczystej KW [...] oraz z przedłożonych przy piśmie Nadleśnictwa R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] kserokopii dokumentów Państwowego Biura Notarialnego w R. (z dnia [...] stycznia 1968 r. oraz z dnia [...] marca 1968 r.) wynika, iż działki: nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Skarbu Państwa Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w R. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych oraz mapami do celów prawnych, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. pod nr [...], działki objęte wnioskiem, tj. działki: nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią części działek: nr [...] oraz nr [...].

Działki nr [...],[...] i [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998r., były zajęte pod drogę wojewódzką nr [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r., znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętych pod część pasa drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż sporne nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. znajdowały się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo R., co wyklucza możliwość stwierdzenia ich nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), przez Województwo [...].

Od powyższej decyzji odwołało się Województwo [...]. Odwołujący się zwracał uwagę, iż skoro sporne nieruchomości stanowiły na dzień 31 grudnia 1998r. drogę, która była administrowana i zarządzana przez DODP w K. Zarząd Dróg w R., mienie to zostało nabyte z mocy prawa przez Województwo [...].

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. znak [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż niespornym jest, że przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie Skarbu Państwa, natomiast na dzień 31 grudnia 1998r. nie znajdowały się we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo [...]. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sporne działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], znajdowały się na dzień 31 grudnia 1998r. w zarządzie Lasów Państwowych. Powyższe znajduje potwierdzenie w zapisach księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...], z których powstały sporne działki nr [...],[...] oraz [...]. Droga nr [...] przebiega przez sporne działki, ale nie zmienia to faktu, iż znajdują się one w zarządzie Nadleśnictwa R. Organ odwoławczy wskazał, że obrót prawami związanymi z nieruchomościami jest szczególną kategorią w obrocie gospodarczym, w związku z powyższym musi on znaleźć odzwierciedlenie w przewidzianej prawem formie, jak np. decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej lub wyroku, co przekłada się na ujawnienie tego stanu w księgach wieczystych nieruchomości.

W ocenie organu fakt pozostawania spornych nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo R. na dzień 31 grudnia 1998r. wyklucza możliwość stwierdzenia ich nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające (...), bowiem niespełniona została przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999r. przez samorząd terytorialny. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego na dzień 31 grudnia 1998r., nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania, co odzwierciedla zebrana dokumentacja w sprawie.

Województwo [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. znak [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. Naruszenie art.7 w związku z art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że fakt pozostawania spornych nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych na dzień 31 grudnia 1998 roku wyklucza możliwość ich nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

2. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że sporne nieruchomości stanowiące drogę nie znajdowały się na dzień 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo [...];

3. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym założeniu, że fakt faktycznego dysponowania mieniem (władanie nieruchomością zajętą pod drogę) przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 roku przez samorząd terytorialny (Województwo [...]) nie stanowi przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Działając na podstawie art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 w związku z art. 50 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 z późn. zm) skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

"Władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawa z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zwanej dale "u.d.p." (t.j.Dz.U. z 2013r., Nr 260), który stanowi, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80).

Przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.).

Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystokięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem- nieruchomością drogową w rozumieniu u.d.p., stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki nie mógł więc być przesłanką negatywną do zastosowania art. 60 ustawy. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Podobnie jak w przypadku zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., gdzie jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób fizycznych zajęty pod część drogi publicznej, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa.

Sporne nieruchomości znajdowały się formalnie w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa R., ale część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy), na której zarząd sprawowała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], Zarząd Dróg w R., którego następcą prawnym jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

Należy przy tym wspomnieć o ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j.Dz.U. z 2011r., Nr 12, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którą ustawa ta określa zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej. Działki nr [...],[...] i [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998r., były zajęte pod drogę wojewódzką nr [...]. Artykuł 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. pozwalał na wydanie decyzji deklaratoryjnej, sprowadzającej się jednak w praktyce do podziału mienia pomiędzy Skarbem Państwa a Wojewodą [...]. Podział ten ma służyć realizacji przez poszczególne podmioty zadań publicznych. Natomiast działki nr [...],[...] i [...] w części przez które przebiega droga publiczna (droga wojewódzka nr[...]) przez fakt stanowienia części drogi wojewódzkiej wskazują jednoznacznie podmiot właściwy do realizacji zadań publicznych zgodnych z wykorzystaniem i przeznaczeniem spornych nieruchomości. Niewątpliwie Lasy Państwowe nie mogą realizować na tej części nieruchomości zadań wynikających z ustawy o lasach.

Organ zarówno pierwszej jaki i drugiej instancji dokonał więc błędnej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien dokonać właściwej wykładni omówionych przepisów i przy jej zastosowaniu ocenić przesłanki z art. 60 ww. ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.