III OSK 2826/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-01-27	
Data wpływu	2022-12-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1086/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Rz 1086/22 w sprawie ze skargi A.S. na uchwalę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] czerwca 2022 r., nr [..] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy [..] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Rz 1086/22 odrzucił skargę A.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] czerwca 2022 r., nr [..] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy [..]

i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć uchwałę może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponieważ skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru actio popularis, do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lecz wyłącznie takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Sąd stwierdził, że jakkolwiek skarżący piastuje stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [..], to uchwała o nieudzieleniu votum zaufania nie narusza jego interesu prawnego. Zdaniem Sądu, w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków), jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego jako obywatela piastującego jednocześnie stanowisko burmistrza. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący - radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego jako osoby fizycznej piastującej stanowisko burmistrza, wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia omawianej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji burmistrza, jej podjęcie nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej, podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd powołał także zajmowane przez sądy administracyjne w szeregu orzeczeń stanowisko, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, a w związku z tym nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego pełniącego taką funkcję.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł A.S. zaskarżając to postanowienie w całości, domagając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie będące wynikiem przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie votum zaufania, w sytuacji, gdy istnienie tego interesu po stronie skarżącego jest oczywiste i odnosi się do indywidualnej sfery praw oraz jego dalszego działania jako burmistrza, szczególnie w sytuacji, gdy jest to już druga uchwała o nieudzieleniu votum zaufania, co może doprowadzić do jego odwołania ze sprawowanego urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący jest osobą sprawującą funkcję Burmistrza Gminy [..]. Uchwała w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania dotyczy zatem jej bezpośrednio i może wywołać skutki związane z podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Ponieważ jest to druga uchwała o nieudzieleniu votum zaufania, otwarta została droga do wszczęcia procedury związanej z przeprowadzeniem referendum i odwołaniem burmistrza. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania winno być rozpatrywane także pod kątem burmistrza, który działa nie jako organ wykonawczy, ale jako osoba fizyczna, broniąca własnego, osobistego interesu prawnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu votum zaufania wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Przyjęcie, że skarżący, występujący w sprawie jako piastun organu wykonawczego gminy, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu votum zaufania byłoby równoznaczne z pozbawieniem go uprawnienia do ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, aby taka ochrona miała realny charakter, powinna być możliwa do zastosowania już na etapie uchwały w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania. Uchwała o przeprowadzeniu referendum stanowi już następstwo uchwały w przedmiocie odmowy udzielenia votum zaufania, stąd możliwość jej kwestionowania dopiero na tym etapie jest znacznie ograniczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym. Znajdując uzasadnienie dla zastosowania tego przepisu, pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

We wniesionej skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, upatrując naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. a art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023, poz. 40) dalej u.s.g. w ich błędnym zastosowaniu w konsekwencji przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie votum zaufania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, istnienie tego interesu po stronie skarżącego jest oczywiste, bowiem dotyczy jego indywidualnej sfery praw oraz jego dalszego działania jako burmistrza.

W niniejszej sprawie zaznaczenia wymaga, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę została wniesiona przez "Burmistrza Miasta i Gminy [..] – A.S.". Uzasadniając swój interes prawny, wnosząc skargę "w imieniu własnym" i podpisując się "A.S.", skarżący wskazywał, że jest Burmistrzem Gminy i Miasta [..], a zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia votum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Rozstrzygnięcie Sądu, jak wynika z uzasadnienia, wskazuje, że Sąd odrzucając skargę A.S., rozważył istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przypadku skarżącego jako osoby piastującej stanowisko burmistrza oraz jako burmistrza, czyli organu wykonawczego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt: III OSK 4896/21 (podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21) oraz jego tezę, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy votum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W konsekwencji z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu votum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie votum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu votum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Wniesiona skarga kasacyjna kwestii tej także nie wyjaśnia. Potencjalna i ewentualnie mająca zaistnieć w przyszłości utrata zajmowanego stanowiska może godzić w interes faktyczny, a nie prawny skarżącego kasacyjnie.

Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi votum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu votum zaufania może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko burmistrza wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest odwołanie z funkcji burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza) ma charakter fakultatywny. Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi votum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.