Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 976/21 o odrzuceniu skargi A. z siedzibą w K. na czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie zlecenia realizacji zadania publicznego na rzecz organizacji pożytku publicznego w mieniu komunalnym przez realizatora będącego taką organizacją postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. z siedzibą w K. (dalej: fundacja) na czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r. w sprawie zlecenia realizacji zadania publicznego na rzecz organizacji pożytku publicznego w mieniu komunalnym przez realizatora będącego taką organizacją.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że fundacja wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżącą zaskarżyła w całości czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r., polegającą na wyborze organizacji pożytku publicznego (dalej: o.p.p.), które będą realizować zadanie publiczne z zakresu edukacji, oświaty i wychowania w postaci prowadzenia niepublicznych przedszkoli w latach 2021-2026. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057 ze zm. – dalej: u.d.p.p.) oraz art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 453 ze zm.).

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest powierzenie realizacji zadania publicznego na rzecz organizacji pożytku publicznego do wykonania w mieniu komunalnym przez realizatora będącego taką organizacją, tj. czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r. (ogłoszona 23 marca 2021 r.), polegająca na wyborze organizacji pożytku publicznego, które będą realizować zadanie publiczne z zakresu edukacji, oświaty i wychowania w postaci prowadzenia niepublicznych przedszkoli w latach 2021-2026. Powierzenie przez organ administracji publicznej realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie, następuje co do zasady po ogłoszeniu i przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, a następnie wydania rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie wyboru oferty (lub ofert). Z treści zaskarżonej przez fundację czynności Burmistrza Miasta Kwidzyna nie wynika, żeby została podjęta w następstwie ogłoszenia procedury konkursowej wyboru oferty na realizację zadania publicznego, po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert w trybie przepisów u.d.p.p., rozpisanego na realizację zadania publiczne z zakresu edukacji, oświaty i wychowania w postaci prowadzenia niepublicznych przedszkoli w latach 2021-2026. Oznacza to, że przed podjęciem zaskarżonej czynności nie został przez Burmistrza Miasta Kwidzyna ogłoszony i przeprowadzony otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego w trybie przepisów u.d.p.p., a więc zaskarżona czynność nie może zostać uznana za rozstrzygającą tę konkretną sprawę, tj. rozstrzygnięcie konkursu przeprowadzonego w trybie przepisów cytowanej ustawy. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że 1 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta Kwidzyna wydał zarządzenie w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego. Natomiast zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r. nie została wydana w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego i nie stanowi rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Oznacza to, że określona przez fundację jako przedmiot skargi czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r. nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie u.d.p.p., czyli nie istnieje przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest niedopuszczalne. Z tego powodu Sąd I instancji odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła fundacja.

Fundacja zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w związku z art. 11a, 11b i 11c oraz art. 19a u.d.p.p. Polegało to na przyjęciu, że warunkiem sine qua non możliwości zastosowania kontroli sądowoadministracyjnej dla czynności organu administracji w postaci wyboru organizacji pożytku publicznego, które będą realizować zadanie publiczne, jest uprzednie obligatoryjne i formalne ogłoszenie otwartego konkursu ofert. Ponadto, w ocenie fundacji, wykładnia powyższych przepisów jest sprzeczna z art. 2, art. 7 oraz art. 45 Konstytucji RP i w warunkach celowego naruszenia przez organ administracyjny szeregu przepisów art. 11-15 u.d.p.p. prowadzi do powstania luki prawnej, dzięki której organ celowo naruszając przepisy proceduralne u.d.p.p. uzyskiwałby "korzyści i benefity" w postaci uniknięcia kontroli sądowoadministracyjnej całości swojej działalności w danym obszarze.

Ponadto fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez bezzasadne odrzucenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona czynność organu administracji faktycznie miała miejsce, wywołała skutki prawne, warunkiem jej istnienia nie było uprzednie ogłoszenie konkursu, a braki czy błędy proceduralne w tym zakresie mogą, a wręcz powinny być oceniane w toku rozpatrywania danej skargi.

Po drugie, art. 1 w związku z art. 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej i tym samym ograniczenie prawa do sądu.

Fundacja wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto fundacja wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Kwidzyna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut podnoszący naruszenie art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi podstawę do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w tej sprawie czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Jednocześnie zauważyć należy, na co zwraca uwagę zarówno fundacja, jak i Sąd I instancji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2299) orzekł, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 u.d.p.p., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. W konsekwencji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów u.d.p.p., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzekający w tej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że sprawa objęta skargą fundacji, wskazującą jako przedmiot zaskarżenia czynność organu administracji publicznej (Burmistrza Miasta Kwidzyna), podlega kognicji (właściwości) sądu administracyjnego. Jednocześnie jednak Sąd I instancji stwierdził, że określona przez fundację jako przedmiot skargi czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna z 22 marca 2021 r. nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie u.d.p.p., a więc nie istnieje przedmiot kontroli sądowej, a postępowanie sądowoadministracyjne jest niedopuszczalne. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany w związku z wniesieniem skargi konstytucyjnej i w granicach tej skargi oraz sformułowanego w niej wzorca kontroli. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem niekonstytucyjność art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim wyłącza zaskarżalność rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów u.d.p.p. Nie oznacza to jednak, że Trybunał Konstytucji przesądził jednocześnie, że wyłącznie tego rodzaju rozstrzygnięcia, będące następstwem otwartego konkursu ofert, podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej, która różni się od sytuacji prawnej i faktycznej, jaka miała miejsce w tej sprawie. W konsekwencji, rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wymagało, czy czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju oceny uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera, ponieważ pomimo obszernych rozważań, stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna nie była następstwem otwartego konkursu ofert.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). W tych granicach Sąd I instancji powinien dokonać oceny zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Kwidzyna. Brak tej oceny oznacza, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było przedwczesne, a zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu zasługiwał na uwzględnienie. Oznacza to również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ dotyczą one w istocie kwestii, która nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji i które będą musiały zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w granicach wyżej zakreślonych.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd