II GSK 98/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-03-17	
Data wpływu	2022-01-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy
Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Go 772/21	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1212; art. 10, art. 13,  art. 15, art. 18 ust. 1, art. 79; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 231; § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a, § 10 ust. 5, § 29 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Świebodzińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 772/21 w sprawie ze skargi R. K. na czynność Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Świebodzińskiego na rzecz R. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 772/21, po rozpoznaniu skargi R. K. na czynność Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1/ stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności – wpisu terminu ważności uprawnień kategorii: AM, B1, B, C1, C dokumentu prawa jazdy R. K. oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Świebodziński, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy oraz wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa:

1. poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; dalej: u.k.p.) i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp., że "zmiana stanu faktycznego wymagająca zmiany danych" określona przez ustawodawcę w w/w art. 18 odnosi się do zmiany dotyczącej zmiany uprawnień strony przeciwnej w zakresie dodania do dokumentu prawa jazdy kategorii A, natomiast w pozostałym zakresie określonym orzeczeniem lekarskim zmiana terminów ważności poszczególnych kategorii, według błędnej interpretacji WSA, nie może być zaktualizowana przez Starostę według treści orzeczenia lekarskiego;

2. poprzez niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 3 pkt 10 lit. e) oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231), który odnosi się do sytuacji w niniejszym postępowaniu, gdzie strona przeciwna przedstawiła kolejne orzeczenia lekarskie dla prawa jazdy z krótszą datą określoną w orzeczeniu dla poszczególnych kategorii, z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. niewłaściwie przyjął, że data pozostałych kategorii już wcześniej nabytych powinna pozostać niewzruszona, w sytuacji gdy, przepis wprost stanowi, że "za datę stosowaną do określenia daty ważności wszystkich uprawnień przyjmuje się datę wcześniejszą" określoną przez lekarza specjalistę do badań kierowców;

3. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 79 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że treść orzeczenia lekarskiego nie powinna zostać w całości brana pod uwagę przez skarżącego kasacyjnego przy wydawaniu nowego prawa jazdy stronie przeciwnej, co więcej, że nie należy zastosować w treści prawa jazdy terminów, które wskazuje w swoim orzeczeniu lekarskimi lekarz specjalista w zakresie badań kierowców, podczas gdy z treści przepisu wynika, "orzeczenie lekarskie może zawierać wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie terminu ważności pojazdów, którymi może kierować osoba badania, ich wyposażenia, oznakowania lub przystosowania oraz specjalnych wymagań wobec osoby kierującej pojazdami.";

4. poprzez niewłaściwe zastosowanie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231), ponieważ strona przeciwna przedłożyła Staroście Świebodzińskiemu orzeczenie lekarskie, w którym także dla posiadanego już przez stronę przeciwną uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i C - określono datę ponownego badania lekarskiego przez lekarza specjalistę.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań tego Sądu m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2312/20); 21 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1421/21); 10 listopada 2021 r. (II GSK 2030/21) - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniach powyższych orzeczeń.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 daty ważności uprawnienia do prawa jazdy kategorii AM, B1, B, C1, C.

Przypomnieć należy, że R. K. domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.k.p. "Osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia".

Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien, poza uzasadnioną zmianą, jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami.

Zdaniem organu z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B, C1, C. Natomiast podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z przepisów rozporządzenia. Według § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) rozporządzenia wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f". Z kolei według § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wpis potwierdzający uzyskanie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej lub ukończenie szkolenia okresowego, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest dokonywany w postaci kodu "95" w układzie "95.DD.MM.RRRR", we wniosku i na dokumencie prawa jazdy w pozycji "ograniczenia" przy odpowiednich posiadanych kategoriach prawa jazdy wymienionych w aktualnym świadectwie kwalifikacji zawodowej, przy czym w przypadku kierowcy, o którym mowa w art. 39d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, posiadającego aktualne świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie jednego bloku programowego, wpis jest dokonywany przy wszystkich kategoriach prawa jazdy spośród posiadanych kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D oraz D+E. Datą ważności wpisu jest data 5 lat liczona od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zgodnie zaś z § 10 ust. 5. "Dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego."

Aczkolwiek literalne brzmienie § 10 ust. 5 rozporządzenia mogłoby skłaniać do interpretacji jaką przyjął organ, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji na to, że przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a), nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia.

Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.

Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 79 ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 79 u.k.p., który to przepis zawiera dziesięć ustępów. Dodatkowo w uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autorki skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja przeciwna uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.k.p., art. 79 u.k.p. oraz § 10 ust. 3 pkt 10 lit. e) oraz 10 ust. 1 pkt 2 lit. c), a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r.

Na marginesie NSA zauważa, że w sprawie nie jest zaskarżona decyzja starosty o wydaniu prawa jazdy - w zakresie dodatkowych zdobytych przez skarżącego uprawnień - wydana właśnie na podstawie art. 10 u.k.p., lecz czynność materialno-techniczna, w zakresie konkretnego wpisu w dokumencie prawa jazdy.

Z tych względów na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Starosty Świebodzińskiego zasądzić na rzecz R. K. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te stanowią wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).