Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Bełżyce w sprawie egzekucji obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 21 grudnia 2022 r. W. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie wyegzekwowania decyzji Burmistrza z 14 marca 2017 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do dokonania czynności egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania ww. decyzji; o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pomimo nałożenia decyzją z 14 marca 2017 r. na Spółdzielnię Mieszkaniową "P. " w N. (dalej jako: Spółdzielnia) obowiązku usunięcia przyczyn zalewania wodami opadowymi nieruchomości przy ul. [...] w N. (której współwłaścicielką jest skarżąca), decyzja ta nie została wykonana. W związku z tym skarżąca pismem z 7 września 2021 r. zwróciła się do Burmistrza o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia Spółdzielni do wykonania decyzji. Wobec niepodjęcia działań, skarżąca dwukrotnie kierowała ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a organ ten dwukrotnie uznawał ponaglenie za uzasadnione (postanowienia z 1 lipca 2022 r. i z 14 listopada 2022 r.), wyznaczając Burmistrzowi 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pomimo upływu kolejnego terminu Burmistrz nie wyegzekwował wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta podniósł, że po uwzględnieniu ponaglenia skarżącej przez Kolegium, w dniu 28 lipca 2022 r. skierowano do Spółdzielni upomnienie i wezwano do wykonania obowiązków określonych w decyzji z 14 marca 2017 r. W odpowiedzi na upomnienie Spółdzielnia złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w sprawie wniesiono odwołanie. Ponadto, postanowieniem z

3 stycznia 2023 r. Burmistrz nałożył na Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia, doręczając jednocześnie tytuł wykonawczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna.

Jak wynika z treści skargi a także dołączonych akt administracyjnych, skarżąca zarzuca Burmistrzowi bezczynność w zakresie wyegzekwowania od Spółdzielni obowiązków w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na działkach położonych przy ul. [...] w N., które to obowiązki zostały nałożone decyzją Burmistrza z 14 marca 2017 r. Decyzja bezspornie ma charakter ostateczny – po rozpatrzeniu odwołania jednej ze stron, decyzją z 26 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Obowiązek nałożony decyzją z 26 kwietnia 2017 r. ma charakter niepieniężny

i podlega egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania tego rodzaju obowiązku, czyli wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) jest właściwy do orzekania organ I instancji, czyli Burmistrz Miasta (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Burmistrz jest jednocześnie organem egzekucyjnym dla tego rodzaju obowiązku (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Spółdzielnia, jako podmiot, który nie wykonał w terminie nałożonego ww. decyzją administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Są to główne podmioty postępowania egzekucyjnego w administracji. Udział w tym postępowaniu innych podmiotów i ich szczegółowe uprawnienia wynikają z konkretnych regulacji ustawy egzekucyjnej.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co do zasady postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli jednak wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wówczas wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.).

Podjęcie działań celem zastosowania czynności egzekucyjnych jest zatem obowiązkiem wierzyciela. Może się jednak zdarzyć tak, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną leży w interesie prawnym podmiotu innego niż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji (i który jest wierzycielem, w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym). Ustawodawca przewidział szczególny środek ochrony prawnej przysługujący takiemu podmiotowi. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku jest szczególnym środkiem prawnym, uruchamia odrębne postępowanie, kończące się rozpoznaniem skargi przez organ wyższego stopnia nad wierzycielem (który może być jednocześnie organem egzekucyjnym – jak w rozpoznawanej sprawie). Rozstrzygnięcie przybiera postać postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Na tego rodzaju postanowienie, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, służy następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).

Podobne środki prawne przysługują w razie opieszałości organu egzekucyjnego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego – m.in. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 u.p.e.a.). Skargę na przewlekłość wnosi się do organu egzekucyjnego, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaskarżalne w drodze postanowienia (art. 54 § 4 i 5 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a.), a następnie – skargi do sądu administracyjnego.

Szczególny środek prawny w postaci skargi na bezczynność wierzyciela (przewlekłość postępowania egzekucyjnego) wyłącza całkowicie stosowanie środków ochrony prawnej przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym nie przysługuje zatem ani ponaglenie, przewidziane w art. 37 k.p.a., ani późniejsza skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie (por. przykładowo: postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18; z 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis). Uzasadnieniem tego poglądu jest wzgląd na racjonalność ustawodawcy – nieracjonalne byłoby istnienie dwóch niezależnych dróg ochrony prawnej przysługującej podmiotowi trzeciemu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Sięganie (poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.) do instrumentów ochrony przewidzianych w postępowaniu jurysdykcyjnym (zmierzającym do załatwienia sprawy poprzez co do zasady wydanie decyzji administracyjnej) jest całkowicie niecelowe i zbędne, wystarczającą ochronę prawną takiemu podmiotowi zapewniają szczególne środki uregulowane w ustawie egzekucyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy – jeżeli skarżąca wywodzi, że jej interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją z 14 marca 2017 r., przysługiwała jej skarga na bezczynność wierzyciela (Burmistrza Miasta B.), ale na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 6 § 1a u.p.e.a.), ew. skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, którym jest Burmistrz (art. 54a § 1 u.p.e.a.), nie zaś skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotycząca bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia, a nie na niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych. Skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (Burmistrza) powinien rozpoznać organ wyższego stopnia, którym jest w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 6 § 1a zd. 2 u.p.e.a.). Po rozpoznaniu skargi Kolegium wydaje stosowne postanowienie, od którego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) lub od razu skarga do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona przez W. S. w rozpoznawanej sprawie jest zatem niedopuszczalna. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca dwukrotnie wnosiła ponaglenie na Burmistrza w trybie art. 37 k.p.a. i ponaglenia te dwukrotnie były uwzględniane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Działania skarżącej, jak i organu były błędne, co wynika z powyższych wywodów. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało już wszczęte, jednak skarga na bezczynność wierzyciela z art. 6 § 1a u.p.e.a. dotyczy zarzutu niewykonywania obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, może być zatem nadal wniesiona w tym trybie. Ponadto skarżąca w każdej chwili może również wnieść skargę na przewlekłość organu egzekucyjnego w trybie art. 54a § 1 u.p.e.a.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.