Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa postanawia: skargę odrzucić

[....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w postaci informacji, czy zawarte w sprawie rozszerzenia granic administracyjnych miasta Krakowa umowy - układy pomiędzy gminą miasta Krakowa, a gminą Płaszów z dnia 28 maja i 20 czerwca 1910 roku oraz z Panem K.L. , właścicielem obszaru [....] P. z dnia 2 czerwca i 4 lipca 1910 roku są obowiązujące czy też zostały wypowiedziane przez Gminę Miejską Kraków.

Zdaniem strony skarżącej, naruszone zostały art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w myśl której, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym udzielenie informacji wymijającej należy traktować jako jej nieudzielenie. Naruszony został też art. 4, 4a, 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., nr 32 poz. 191 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950r., nr 14, póz. 130) poprzez błędne uznanie, iż wyłączną kompetencję do udzielenia odpowiedzi posiada Rada Ministrów, pomimo iż zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Zarzucono także naruszenie art. 65 k.p.a. poprzez nie przekazanie postanowieniem przedmiotowego wniosku do właściwego organu w sytuacji uznania, iż nie jest on właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W oparciu o te zarzuty [....] sp. z o.o. wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odpowiadając na pierwsze z pism strony skarżącej Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż Gmina Miejska Kraków nie jest prawnym spadkobiercą wcześniej istniejących związków samorządu terytorialnego, mających takie same lub zbliżone nazwy. Wobec stanowiska Prezydenta skarżący pismem z dnia 19 października 2009r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej spółki, informacja o obowiązującym prawie jest informacją publiczną; na poparcie tej tezy przywołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SAB/Kr 7/08. Objęte wnioskiem Skarżącej układy zostały ze strony miasta Krakowa podpisane przez Prezydenta Miasta oraz wiceprezydentów, działających jako reprezentanci miasta Krakowa. W związku z tym układy powyższe dotyczą spraw publicznych - majątku Gminy Miejskiej Kraków. Stąd oczywistym jest, że informacja objęta wnioskiem stanowi informacje publiczną. Oczywistym jest, że udzielone przez Prezydenta Miasta Krakowa odpowiedzi są zbyt pobieżne i wymijające, a więc odpowiedź nie została udzielona. Jednocześnie k.p.a. nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Nie ma zatem konieczności zachowywania wymagań z k.p.a. przy wnoszeniu skargi.

Dalej w uzasadnieniu podano, że Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 25 listopada 2009 roku wskazał, iż wyłączne kompetencje w zakresie odpowiedzi na zadane pytanie posiada Rada Ministrów. Prezydent winien na mocy art. 65 k.p.a. przekazać postanowieniem wniosek właściwemu organowi, czego do dnia dzisiejszego nie uczynił. Pisma z dnia 25 listopada 2009 roku nie można traktować jako postanowienie o przekazaniu wniosku do właściwego organu ponieważ nie wynika to z jego brzmienia, jak i brak jest podstawowych elementów jakie winno zawierać postanowienie np. pouczenia o sposobie zaskarżenia.

Skarżąca spółka wskazała następnie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach "zobowiązania i wierzytelności rad narodowych

i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się,

z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami

i wierzytelnościami właściwych gmin". W myśl ust. 2 tejże ustawy "zobowiązania

i wierzytelności rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa

i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych miastach stają się, z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami gmin.... " Dodatkowo podnoszę, iż art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stanowi, że majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa staje się majątkiem Państwa.

Odnosząc się do art. 4, 4a, 4b ustawy o samorządzie strona skarżąca podniosła, iż przyznanie Radzie Ministrów kompetencji w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin nie oznacza, że jest ona sui generis organem założycielskim gmin czy też ich organizatorem bądź fundatorem, wobec czego nie są dopuszczalne jakiekolwiek analogie w tym zakresie, na przykład ustalenie statutu gminy przez Radę Ministrów lub osobę trzecią (na wzór ustalenia statutu fundacji). Ponadto powołane przez Prezydenta przepisy nie wykluczają, iż przywrócenie

w latach 90 tych samorządu i uzyskanie przez Miasto Kraków statusu gminy samorządowej jest jednoznaczne z brakiem następstwa prawnego po Gminie Miasta Krakowa. Potwierdza to także treść art. 3 ustawy l ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych, który stanowi iż "Jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego (miasta, gminy), istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, a także miasto stołeczne Warszawa, miasto Kraków i miasto Łódź, zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. Uchwały wojewódzkich rad narodowych w sprawie zmiany granic miast i gmin zachowują ważność, nawet jeżeli ich wejście w życie miałoby nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy. " Powyższy przepis w dużej mierze wyjaśnia, iż Rada Ministrów nie jest władna, w przedmiotowej sprawie, do odpowiedzi na przedstawione przez Skarżącego pytanie, a Gmina Miejska Kraków.

Dalej w uzasadnieniu zostało omówione, w jaki sposób gmina i obszar [....] P. zostały włączone w obręb miasta Krakowa, powołując się na ówczesne przepisy oraz literaturę historyczną. Następnie strona skarżąca wskazała, że na mocy aktu notarialnego z dnia [....] kwietnia 1918 roku nabyła od J.L. prawo własności realności Iwh: [....] ks. gr. gm. kat. P. objętych w Krakowie w Dzielnicy [....] tj. wszelkie nieruchomości należące do niego w gminie katastralnej P. Wobec powyższego [....] sp. z o.o. posiada interes prawny w uzyskaniu informacji dotyczących zawartych w roku 1910 przez Gminę Miasta Krakowa dwóch umów -układów w sprawie rozszerzenia granic administracyjnych miasta Krakowa pomiędzy gminą miasta Krakowa a gmina Płaszów z dnia 28 maja i 20 czerwca 1910 roku oraz z K.L. , właścicielem obszaru [....] P. z dnia 2 czerwca i 4 lipca 1910 roku. Strona skarżąca

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, Gmina Miejska Kraków jest następcą prawnym miasta Krakowa pod tytułem ogólnym, a więc jest zobowiązana do posiadania przedmiotowych informacji. Prezydent Miasta Krakowa udzielił odpowiedzi wymijającej, a więc pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu, skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1pkt. 4 p.p.s.a. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 9 marca 2010 roku sygn. akt: II SA/Kr 52/10 odrzucono skargę [....] sp.

z o.o z siedzibą w K. , wniesioną na odpowiedź PMK na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 listopada 2009 roku. Jak wynika z treści skargi w niniejszym postępowaniu, skarga dotyczy dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który został już rozstrzygnięty.

Z uwagi na okoliczność, iż na dzień złożenia odpowiedzi na skargę nie została stwierdzona prawomocność powyższego postanowienia, organ wskazał także, iż wystąpienie strony skarżącej wykracza poza zakres pojęcia informacji publicznej. Po pierwsze dotyczy okresu historycznego, o którym obecnie istniejąca Gmina Miejska Kraków nie posiada pełnych i dokładnych danych. Po drugie, odpowiedź na powyższe pytanie wiąże się z dokonaniem oceny stanu prawnego i jego rozstrzygnięciem, co w sytuacji gdy Gmina Miejska Kraków ewentualnie mogłaby być stroną potencjalnego sporu, spowodowałoby sytuację, iż organy gminy rozstrzygałyby we własnej sprawie. Dodatkowo iż aktualnie Gmina Miejska Kraków

i [....] sp. z o.o. oraz jej podmioty zależne znajdują się w sporze sądowym. Postępowanie dotyczy w szczególności uzgodnienia stanu wieczystoksięgowego szeregu nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym i toczy się przed Sądem Okręgowym w K. Zdaniem organu, jeżeli strona skarżąca w tym postępowaniu sądowym zamierza przedstawić własne wnioski dowodowe związane

z ustaleniem czy umowy - układy dotyczące przyłączenia gminy Płaszów do miasta Krakowa w 1910 r. są obecnie obowiązujące, powinna wystąpić o ustalenie w tym

W kolejnym piśmie procesowym [....] sp. z o.o z siedzibą w K. podtrzymała swoje stanowisko, a nadto przyznała, iż sąd odrzucił jej skargę. Jednakże w uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, iż skarga tamta z uwagi na jej żądanie nie mieściła się w zakresie właściwości sądu administracyjnego i dlatego podlegała odrzuceniu. Wobec powyższego sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej nigdy nie była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co powoduje, iż zarzut powagi rzeczy osądzonej podnoszony przez organ administracji publicznej jest bezzasadny.

Strona skarżąca podniosła także, iż przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Prezydenta Miasta Krakowa próbował częściowo odpowiedzieć na zadane pytanie lecz uczynił to w sposób wymijający. Ponadto z odpowiedzi na skargę w sprawie, zakończonej postanowienie o odrzuceniu skargi, Prezydent Miasta Krakowa uznał zapytanie za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu Prezydent Miasta Krakowa uznawał żądanie skarżącej spółki za żądanie udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku

o dostępie do informacji publicznej. Późniejszą, nagłą zmianę stanowiska należy zatem tłumaczyć wyłącznie strategią procesową organu administracyjnego, a nie jego stanowiskiem, który wyrażał od momentu złożenia przez skarżącą zapytania w trybie ustawy tj. od dnia 31 sierpnia 2009 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż odrzucenie skargi następuje

z powodów innych, niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Prezydent Miasta Krakowa domagał się jej odrzucenia, powołując się przy tym na treść art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Organ powołał się przy tym na okoliczność, iż postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2010 roku sygn. akt: II SA/Kr 52/10 została odrzucona skarga [....] sp. z o.o z siedzibą

w K., wniesioną na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa

z dnia 25 listopada 2009 roku. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa niniejsza sprawa dotyczy tego samego stanu faktycznego i prawnego.

Odnosząc się do treści żądania, zawartego w odpowiedzi na skargę, wypada stwierdzić, iż tożsamość pomiędzy niniejszą sprawą sądowo administracyjną,

a sprawą zakończoną postanowieniem z 9 marca 2010 roku sygn. akt: II SA/Kr 52/10 zachodzi wyłącznie co do stanu faktycznego sprawy. Wnosząc skargę na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca spółka zmierzała w istocie do osiągnięcia tego samego rezultatu faktycznego, to jest uzyskania informacji w zakresie związania Gminy Miasta Krakowa umowami, zawartymi w roku 1910. Niemniej jednak tożsamość oczekiwanego przez stronę rezultatu nie oznacza, że może ona w celu jego uzyskania korzystać wyłącznie z jednego środka prawnego. W postępowaniu, zakończonym postanowieniem z 9 marca 2010 roku [....] sp.

z o.o. wywodziła, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma cechy aktu administracyjnego i jako taka podlega zaskarżeniu. W sprawie, wywołanej niniejszą skargą jej przedmiotem jest już nie akt administracyjny, ale bezczynność, polegająca na niewydaniu takiego aktu przez organ bądź na niedokonaniu przez niego czynności materialnotechnicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Poza różnym przedmiotem zaskarżenia obie sprawy nie są tożsame, jeżeli chodzi

o możliwy do osiągnięcia skutek. W wypadku skargi na akt administracyjny, sprawa może zakończyć się jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, o ile stwierdzone zostaną jego wady (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Natomiast skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby ten pierwszy wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, iż zakres kontroli sądu administracyjnego

w sprawie ze skargi na akt jest różny od zakresu kontroli, sprawowanej wskutek skargi na bezczynność. Nie można więc zasadnie twierdzić, iż obie te sprawy są tożsame pod względem stanu prawnego, wobec czego skarga nie mogła zostać odrzucona z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 21 ustawy z 6 września 2001 roku

o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu

o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. ze zmianami

w zakresie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu skarga, wniesiona przez [....] sp. z o.o. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa podlegała odrzuceniu z tego właśnie powodu, że informacja, której udostępnienia domagała się strona, nie miała charakteru informacji publicznej.

Art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera katalog informacji, które organy administracji mają obowiązek udostępniać w trybie ustawy,

z tym że wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego (wskazuje on, że udostępnieniu podlega "w szczególności"). Ustawa do informacji publicznej zalicza wprost dane o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach władzy publicznej i wykonujących funkcje publiczne, zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych oraz majątku publicznego. W ramach danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4) wymienione zostały treść i postać dokumentów urzędowych,

w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Stwierdzić należy, że informacja o obowiązującym prawie nie została wskazana wprost w przepisach ustawy jako informacja publiczna.

Rozstrzygnięcie, czy dana informacja posiada cechy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, precyzowana jest przez orzecznictwo sądowe. Wskazuje się między innymi, że informacja taka musi odnosić się do faktów (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2006 roku, I OSK 123/06, Lex 291357). Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 maja 2007 roku, II SA/Wa 69/07, Lex 344225 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 28 sierpnia 2008 roku, II SAB/Ol 1/08, Lex 510199). Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe poglądy w całości. Można – w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – żądać udostępnienia przez organ administracji treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących

w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również umowy, wiążące jedynie pomiędzy stronami. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym – wyjaśnienie ich czy dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek strony skarżącej, która nie tylko posiadała treść interesujących ją aktów prawnych oraz umów, ale dokonywała też ich szczegółowej analizy. Żądanie skierowane do Prezydenta Miasta Krakowa obejmowało zaś dokonanie wykładni i uzyskanie pisemnego stanowiska co do obowiązywania umów – układów z roku 1910 i związania nimi Gminy Miasta Krakowa. W ocenie Sądu taka informacja nie może być już uważana za publiczną.

Strona skarżąca powoływała na poparcie swojego stanowiska treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SAB/Kr 7/08 (Lex nr 516022). Trzeba jednak wskazać, że o ile w orzeczeniu tym sąd uznał informację o obowiązującym prawie za informację publiczną, o tyle – w tym samym zdaniu – wyraził słuszny pogląd, że informacją taką nie jest już żądanie dokonania przez organ wykładni prawa. Akceptując taki pogląd wypada zaznaczyć, że dodatkowo uzasadnia on uznanie wniosku strony skarżącej za nie dotyczący udostępnienia danych, będących informacją publiczną w rozumieniu ustawy

o dostępie do informacji publicznej. W takiej natomiast sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.