II OSK 1117/19 - Postanowienie

Data orzeczenia	2021-06-09	
Data wpływu	2019-04-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 146/18	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zwrócono wpis sądowy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 187 § 1 i 2, art. 189, art. 58 § 1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18 w sprawie ze skargi Firmy [...] sp.z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018r., sygn. II SAB/Kr 146/18 oddalił skargę Firmy [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca Spółka wniosła w dniu 23 lipca 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zarzucana bezczynność miała polegać na braku rozpoznania – w terminach określonych przepisami k.p.a. – odwołania strony skarżącej z dnia 12 lutego 2018 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018r. i rozpoznaniu tego odwołania dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., poprzez wydanie decyzji o numerze [...]. Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądała zasądzenia kosztów postępowania i przyznania sumy pieniężnej przewidzianej przepisem art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a."

W uzasadnieniu skargi podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...], w związku z realizowaną przez skarżącą Spółkę inwestycją budowlaną, wydał [...] stycznia 2018 r. decyzję, którą nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Organ nadzoru budowlanego domagał się również przedstawienia analizy zacienienia i nasłonecznienia, a także przedłożenia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wraz z powyższą decyzją wydane zostało również postanowienie o nakazie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W dniu 12 lutego 2018 r. skarżąca Spółka złożyła odwołanie od powyżej opisanej decyzji, które do organu drugiej instancji wpłynęło w dniu 21 lutego 2018 r. W dniu 7 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 14 czerwca 2018r. wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego. Wezwanie to zrealizowane zostało 15 czerwca 2018 r. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy wydał [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...] r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto, 6 lipca 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, organ ten odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządził jednak wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Skarżąca Spółka, wskazywała, że organ odwoławczy wydał decyzję po 4 miesiącach od dnia, w którym zostało doręczone odwołanie. W tym czasie nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do rozpatrzenia odwołania lub podająca inny termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). W ocenie strony skarżącej, organ drugiej instancji dopuścił się bezczynności, która stanowiła rażące naruszenie prawa. Akcentując dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, skarżąca jednocześnie powoływała wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 576/15 oraz WSA w Poznaniu z 9 marca 2016 r., IV SA/Po 6/16.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] domagał się jej oddalenia. Wskazał, że przyczyną opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy była znaczna ilość prowadzonych postępowań oraz braki kadrowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W ocenie tego Sądu, w powyższym przypadku, skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Zdaniem Sądu stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, z dnia 8 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 1205/15, wyroki NSA: z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/16).

Za trafnością powyższego stanowiska przemawia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, cel skargi na bezczynność organu administracji, jaki i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czyli dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z § 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r.; sygn. II OSK 853/17,dostępny [w:] CBOSA).Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, powinna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na bezczynność, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie. Mając na uwadze przedstawione racje, Sąd Wojewódzki uznał, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już to postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności. W przedmiotowej sprawie, skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2018r. została wniesiona już po wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (tj. po załatwieniu sprawy). Skarga ta została bowiem wniesiona 26 lipca 2018r., zaś organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie w drugiej instancji [...] czerwca 2018r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca Spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i uznanie, że niedopuszczalnym jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności i w ostateczności bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne, ani faktyczne do uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego ma charakter samoistny w stosunku do żądań zobowiązania organu określonych w art. 149 § 1 pkt. 1-2 p.p.s.a. i stwierdzenie tej okoliczności jest irrelewantne dla wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia którego zarzut dotyczy w skardze, a uwzględnienie skargi w zakresie żądanym potwierdzi jedynie stan który istniał, a zatem ten, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności;

- art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy Sąd Administracyjny jest zobowiązany do zbadania czy doszło do bezczynności organu i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie podjął żądnej czynności przez przeszło 4 miesiące, co należy interpretować jako rażącą bezczynność i tym samym Sąd Administracyjny powinien stwierdzić tę okoliczność;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieprzyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnego dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statycznego na podstawie odrębnych przepisów, w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności i strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej sumy w wysokości wskazanej w naruszonym przepisie i żądanie to powinno zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

- art. 200 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niezasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrotu skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w sytuacji, gdy skarżąca koszty takie poniosła, a skarga jako zasadna powinna zostać uwzględniona i tym samym powstał obowiązek zasądzenia tychże kosztów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono: na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi z 16 lipca 2018 r., ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przewidzianych.

Ponadto, na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżąca Spółka wniosła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy jest dopuszczalne uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności", albowiem w orzecznictwie sądu administracyjnego występują w przedmiotowej kwestii rozbieżności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że strona nie może żądać skutecznej ochrony prawnej w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności organu po wydaniu przez ten organ decyzji, której dotyczy zarzut bezczynności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki bezzasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne, ani faktyczne do uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż stwierdzenie bezczynności organu administracji ma charakter samoistny w stosunku do żądań zobowiązania organu określonych w art. 149 § 1 pkt. 1-2 p.p.s.a. i stwierdzenie tej okoliczności jest irrelewantne dla wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia, którego zarzut dotyczy w skardze, a uwzględnienie skargi w zakresie żądanym potwierdzi jedynie stan który istniał, a zatem ten, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Nadto w skardze kasacyjnej wskazano, że przedmiot niniejszej sprawy wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, jak i w samym Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 8 października 2019r., sygn. II OSK 1117/19 Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art.187 § 1 p.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia - powstałe w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie - zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Jednocześnie odroczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia [...] czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19 po rozpoznaniu przedstawionego mu w tej sprawie powyższego zagadnienia prawnego orzekł : "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019r., poz.2325 ze zm.) dalej - "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art.189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Podjętą w dniu [...] czerwca 2020r. uchwałą, sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna, [w:] CBOSA), która zapadła na tle stanu faktycznego tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania została wniesiona po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ administracji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne odnosi się do kwestii prawnej odmiennie rozumianej i stosowanej przez sądy administracyjne, budzącej poważne wątpliwości, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpoznanie sprawy z wniesionej skargi kasacyjnej. Stwierdził, że ze względu na wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania podstawami kasacyjnymi, objęte pytaniem zagadnienie koresponduje z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Przedstawiona w pytaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwość dotyczy różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania. Dalej w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził także, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach – piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. Jak w odniesieniu do ostatniego przepisu, przyjął Sąd kierujący pytanie, wydany na tej podstawie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny stwierdzający retrospektywnie, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ) p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdził, że treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu NSA przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). W uchwale tej stwierdzono także, że pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt II OPS 5/19 dodał, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art.187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że Sąd, który skierował pytanie do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości odstąpienia od oceny wyrażonej w uchwale stanowiącej odpowiedź na zadane przez ten Sąd pytanie. Dodać należy, że związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od wyrażonego w niej stanowiska.

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro w ocenianej sprawie, w dacie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] tj. w dniu 23 lipca 2018 r. nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, ponieważ postępowanie zostało uprzednio zakończone decyzją organu II instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., to w kontekście wskazanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia [...] czerwca 2020 r, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny. Z uwagi na stan sprawy wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia stanu bezczynności, a zatem nie mogła realizować celu tej skargi, co uzasadniało jej odrzucenie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawia art.189 w zw. z art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.