II OSK 692/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-23	
Data wpływu	2019-02-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 374/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 21; art. 41 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 374/18 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 374/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że prowadzenie wnioskowanej działalności przez wnioskodawcę mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

- w zakresie w jakim uznał, że odmowa wydania zezwolenia uzasadniona jest już zaledwie samą możliwością spowodowania w przyszłości zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska a wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów może nastąpić jedynie w przypadku całkowitego braku możliwości spowodowania takiego zagrożenia, a także:

- w zakresie w jakim uznał, że nie był zobligowany do ustalania, na którym etapie planowanego przedsięwzięcia zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, podczas gdy strona wnosiła o wydanie zezwolenia dla 809 kategorii odpadów i nie wszystkie były odpadami niebezpiecznymi;

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały podczas gdy były do tego podstawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że uregulowania zawarte w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach mają charakter restrykcyjny, gdyż wprowadzają ograniczenia w swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca powołując się na orzecznictwo wskazała, że w związku z tym przepis ten należy interpretować ściśle i niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wydaje się sprzeczna z art. 64 Konstytucji. Zwróciła ona uwagę, że interpretacja przesłanek z art. 46 ust. 1 przez organ powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem nie tylko wykładni językowej, lecz również wykładni funkcjonalnej i systemowej. Wyjaśniła, że literalne brzmienie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 uprawnia do stwierdzenia, że każde nawet hipotetyczne zagrożenie prowadzi w konsekwencji do odmowy wydania zezwolenia, jednak stoi ono w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną i systemową tego przepisu.

Wskazała, że odpady stanowią niepożądane przedmioty, których funkcjonowanie w środowisku naturalnym wiąże się z zagrożeniami. Po powstaniu odpadu niebezpiecznego zawsze będzie istnieć zagrożenie, że na skutek nieprawidłowego gospodarowania nim np. transportu, magazynowania lub utylizacji stworzy on zagrożenie dla środowiska. W jej ocenie, zastosowanie wykładnia literalnej tego przepisu prowadziłoby zatem do wniosku, że przepis stanowi zakaz prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych, co jest niedopuszczalny, gdyż stoi w sprzeczności ze zdrowym rozsądkiem. Podniosła, że skoro przetwarzanie odpadów niebezpiecznych jest nieodzowne, to istnienie zwykłego hipotetycznego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi nie może w każdym przypadku stanowić podstawy do odmowy wydania zezwolenia.

Zdaniem skarżącej wykładnia funkcjonalna i systemowa cytowanego przepisu wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest decyzją związaną, jako zezwolenie na działalność gospodarczą. Dlatego też, jeżeli wniosek spełnia warunki formalne, ma wszystkie załączniki i nie zachodzi możliwość spowodowania zagrożenia i zamierzony sposób zagospodarowania odpadami jest zgodny tak z planami gospodarki odpadami, jak i z przepisami prawa miejscowego to występujący z takim wnioskiem ma publicznoprawne roszczenie o wydanie takiego zezwolenia. Tym samym zagrożenie, które stanowi podstawę do odmowy wydania zezwolenia, musi być realne, zaś ocena istnienia zagrożenia musi być oparta na fachowej wiedzy a nie przypuszczeniach organu i obawach społeczności lokalnej. Skoro zaś ekspertyza [...] z lipca 2017 r. wykazała, że istnieje małe prawdopodobieństwo, że wykazane anomalie stanowią tzw. "pustki migrujące", które mogą stwarzać zagrożenie dla powierzchni terenu, to świadczy to, o tym, iż struktura budynku, w którym ma być prowadzona działalność objęta zezwoleniem nie jest zagrożona. Podniosła również, że biegli specjaliści nie podzieli również obaw organu w zakresie zagrożenia tąpnięciami. W ocenie skarżącej, analizy przepływu wód powierzchniowych do wód użytkowych, którą w decyzji zawarł organ I Instancji nie ma znaczenia dla prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i nie stwarza zagrożenia dla środowiska.

Zwróciła uwagę, że teren objęty przedmiotem postępowania jest terenem przemysłowym, a jego poprzedniemu właścicielowi, wydawano decyzje zezwalające na prowadzenie działalności zbierania i magazynowania odpadów, w której określono obszar zbierania odpadów a także decyzję na odzysk i recykling odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Skoro tak, to na tym terenie poprzedni właściciel nadal może prowadzić dużo bardziej niebezpieczną działalność - recykling odpadów niebezpiecznych. Podniosła, że organ wydając te decyzje na rzecz innych podmiotów nie dostrzegał niebezpieczeństw związanych z ich działalnością. Ponadto, w jej ocenie, nie bez znaczenia jest fakt, że tereny przemysłowe cechują się znacznym stopniem oddziaływania na środowisko, a ocena zagrożenia nie może następować w oderwaniu od przeznaczenia terenu.

Skarżąca nie zgodziła się z zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w zakresie w jakim uznał on, że organ I i II instancji nie musiał wskazać, w którym etapie planowanego przedsięwzięcia zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Wskazała, że w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. szczegółowo wymieniła jakie odpady i w jaki sposób będą przechowywane, zaś organ w pominął, że odpady niebezpieczne do czasu przekazania ich podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia będą zbierane wewnątrz budynku w szczelnych pojemnikach. Na zewnątrz natomiast składowane będą te odpady, których składowanie na zewnątrz nie powoduje żadnych zagrożeń. Ponadto będą składowane w sposób uporządkowany, na utwardzonym terenie. Zauważyła, że szczegółowo wyjaśniła również sposób magazynowania załączając opis warunków technicznych dla każdego z odpadów niebezpiecznych zawartych we wniosku wraz z uwzględnieniem zabezpieczeń przed szkodliwym wpływem na życie, zdrowie i środowisko,

Zdaniem skarżącej kasacyjnie jej wniosek powinien być rozpatrzony dla każdego rodzaju odpadu z osobna poprzez wskazanie przez organ czy sposób magazynowania danego odpadu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa. Tym samym organy bezpodstawnie traktują wniosek jako dotyczący wyłącznie substancji niebezpiecznych, podczas, gdy zawiera on 809 kategorii odpadów, które mają różne możliwości wpływu na wody powierzchniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, do którego doszło w związku z przyjęciem, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zarzut ten nie mógł się okazać zasadny.

Przede wszystkim wskazać należy, że przywołany przez skarżącą art. 41 w ustępie 1 nie zawiera punktów. Natomiast z treści jego uzasadnienia wynika, że intencją strony było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

W myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Treść cytowanego przepisu pozostaje zatem w ścisłym związku z art. 16 ustawy o odpadach, w którym ustawodawca wskazuję, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Mając na uwadze postanowienia cytowanych przepisów wyjaśnić należy, że organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów biorąc pod uwagę potencjalne ryzyko jakie niesie ze sobą ich przetwarzanie. Oznacza to, że sama możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska stanowi wystarczającą przesłankę dla uznania, że pozwolenie takie nie może być wydane. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącej kasacyjnie, że odmowa wydania zezwolenia nie może być uzasadniona samą zaledwie możliwością spowodowania w przyszłości zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zezwolenie takie bowiem może być wydane jedynie w przypadku całkowitego braku możliwości spowodowania takiego zagrożenia co wynika z literalnej wykładni cytowanego przepisu.

Przypomnieć trzeba, że jak wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1143/19 "Organ nie musi dysponować dowodami, które wykażą, że przewidywany sposób gospodarowania odpadami rzeczywiście powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, ale stanowisko swoje w tym zakresie może oprzeć na ustaleniach (dowodach), które uzasadniają możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożeń przy wskazanym sposobie gospodarowania odpadami. Wystarczające jest zatem, by organ dysponował takim materiałem dowodowym, który pozwoli na stwierdzenie o możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu organ niewątpliwie dysponował dowodami, które wykazują, że zakładany przez stronę sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, istnieje hipotetyczne zagrożenie wynikające z usytuowania planowanej działalności, warunków technicznych tego miejsca, bliskiego sąsiedztwa osób, korzystających dla potrzeb swoich gospodarstw domowych z wody pochodzącej ze studni. Ponadto organy i Sąd zwróciły również uwagę na znajdujące się w pobliżu uprawy ekologiczne i wytwórnię makaronu. Kluczowe znaczenie miała natomiast sama działka, na terenie której skarżąca planowała prowadzić działalność. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bowiem, że położona jest w miejscowości [...] przy granicy obrębu, wzdłuż której przebiega ulica [...], na południe od której jest miejscowość [...]. Pod drugiej stronie ulicy na północ, jest miejscowość [...]. Działka dłuższym północnym bokiem przylega do ulicy a z trzech pozostałych, graniczy z innymi działkami należącymi do innych właścicieli. Wjazd na działkę prowadzi z ulicy przez bramę na teren ogrodzony użytkowany przez inne podmioty, a następnie od strony zachodniej na teren działki [...], na której znajdują się dwa budynki jeden o wymiarach ok. 45 m x 16 m, a drugi o wymiarach 8 m x 7 m. Wnioskodawca zamierza prowadzić działalność w większym budynku, który został wybudowany jako budynek nadszybia kopalni "[...]" w [...]. Posiada on dwie kondygnacje i zlokalizowany w nim był szyb główny kopalni, który został zlikwidowany w 1977 r. Kopalnia "[...]" w końcowym okresie jej funkcjonowania połączona była z kopalnią [...]. Po likwidacji górnictwa żelaza w budynku tym prowadzona była działalność przez inne podmioty gospodarcze, zaś budynek został przebudowany – zlikwidowano wieżę wyciągową szyby, zabudowano ściany zewnętrzne i wewnętrzne, bramy i drzwi. Ponadto zabetonowano otwór w stropie przestrzeni szybu głównego. Organy ustaliły również, że w obrębie budynku zlokalizowany był szyb. Dane dotyczące szybu, tj. profil litostratygraficzny, głębokość, przekrój, obudowa oraz sposób likwidacji organ uzyskał z materiałów przesłanych przez Wyższy Urząd Górniczy w [...] wraz z mapą wyrobisk podszybia szybu głównego z opisanymi rzędnymi spągu wyrobisk korytarzowych (przekopów i chodników górniczych) oraz samego szybu. Niewyjaśnioną kwestią pozostawało ustalenie lokalizacji szybu wodnego i jego stan zachowania.

Organy wskazały także, że projekt likwidacji szybu głównego pokazuje, że wyrobiska korytarzowe podszybia nie zostały całkowicie zlikwidowane poprzez wypełnienie ich przestrzeni podsadzką, tylko w niewielkiej odległości od szybu zostały wykonane zatamowania (Mapa otamowania wyrobisk przy likwidacji szybu głównego). Ustalono ponadto, że likwidacja dokonywana była poprzez zasypywanie od góry szybu luźnym materiałem - skałą płoną z hałdy kopalnianej (materiał rodzimy) oraz że w budynku istnieje niezidentyfikowana studzienka o średnicy około 1 metra przykryta kratą, wypełniona wodą o niezbadanym pochodzeniu i składzie.

Powtórzyć za Sądem I instancji trzeba, że mając na uwadze ilość i rodzaj odpadów niebezpiecznych objętych wnioskiem (809 pozycji odpadów, z czego 380 to odpady niebezpieczne, we wszystkich postaciach tj. stałej, ciekłej i lotnej) organ nie był zobligowany do ustalania, na którym etapie planowanego przedsięwzięcia zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Nie można było również wymagać od organu, aby ustalał, z których odpadów mogą powstawać niebezpieczne opary, grozić wycieki, a które mogą szkodliwie oddziaływać na życie i zdrowie ludzkie. Wykazanie, że planowana inwestycja nie stanowi takiego zagrożenia leżało w interesie wnioskodawcy. Skoro zaś, jak wskazał Sąd I instancji, wnioskodawca nie przedstawił organowi - pomimo wezwania - informacji o istniejącej sieci kanalizacyjnej w obrębie budynku i działki oraz ewentualnych odbiornikach ścieków czy wód, nie wskazał lokalizacji szybu w obrębie budynku, nie udzielił również, pomimo kilkukrotnych wezwań - szczegółowych informacji dotyczących sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, co do sposobu planowanego zbierania i czasowego magazynowania odpadów w budynku, to nie sposób przyjąć, że wykazał, iż zagrożenie takie nie istnieje.

Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadniony należało uznać podniesiony przez skarżącą zarzut prawa materialnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., którego skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu skargi i stwierdzenie nieważności uchwały podczas gdy były do tego podstawy wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji był przepis art. 151 p.p.s.a. Skoro zaś nie stosował przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., to również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Jednocześnie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z: 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 858/19; 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest natomiast wskazania jakiegokolwiek innego przepisu postępowania naruszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.