II SA/Bd 1321/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-12-22	
Data wpływu	2010-11-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 64 poz 593;  art. 165 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:

Burmistrz [..]. decyzją z 19 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 54 ust. 1 , 2 i 2 a , art. 57, art. 59 ust. 1 i 2 , art. 65, art. 152 ust. 5 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 2009 r. Nr. 175 poz. 1362 z pożn. zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98 , poz. 1071 z póżn. zm.), dalej powoływany jako: kpa, odmówił skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku [...] w [...], ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

[...] r. skarżący złożył podanie o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w [...] w [...], ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono , że względu na wiek, stan zdrowia, oraz brak możliwości zapewnienia należytej opieki w miejscu zamieszkania, prośba jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W tym stanie faktycznym i prawnym , zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skarżący posiada prawo do skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej, jednakże postanowiono nie uwzględnić podania.

Ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika , że organem prowadzącym Dom jest Fundacja [...]. Na wniosek w/w Fundacji, Wojewoda [...]wydał zezwolenie na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], ul. [...], przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku. ( decyzja Nr [...] z dnia [...].2010 r.).

Dnia [...].2010 r. do tut. Ośrodka wpłynęło pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z [...], z którego wynika, że ze względu na wystarczające zabezpieczenie mieszkańców Powiatu [...] w zakresie miejsc w Powiatowych Domach Pomocy Społecznej PCPR w [...] nie planuje zlecenia prowadzenia przez Fundacje [...] domu pomocy społecznej.

Tryb kierowania i ustalenia odpłatności w domach pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne określa art. 65 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy zaznaczyć, że działalność niepublicznych domów pomocy społecznej wyznaczone jest zasadami i czynnościami typowymi dla prawo cywilnego , a nie administracyjnego. Dlatego też pobyt osoby w niepublicznym domu pomocy społecznej, a taki jest prowadzony przez Fundacje [...] Dom Pomocy Społecznej [...] w [...] nie wymaga wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w w/w Domu oraz ustaleniu opłaty za pobyt. Podmioty prowadzące niepubliczne domy pomocy społecznej nie mają obowiązku ustalania i publikowania średniego kosztu utrzymania mieszkańców. Przyjęcie do takiej placówki, jak również zasady pobytu w niej określa umowa zawarta z pensjonariuszem.

Przedstawione zasady działalności zmieniają się z chwilą wykonywania przez nie zadań zleconych przez organy samorządu terytorialnego.

Dom Pomocy Społecznej [...] w [...] nie posiada takiego zlecenia ze strony Powiatu [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wyjaśnił, że jest Świadkiem Jehowy i chciałby zamieszkać w domu pomocy społecznej, w którym będzie mógł praktykować swoją religię, a takie warunki spełnia wnioskowany Dom Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku [...], gdyż dom ten gwarantuje: - udział w nabożeństwach Świadków Jehowy, dwa razy w tygodniu w kaplicy dostosowanej do przeprowadzenia takowych zebrań, zwanej Salą Królestwa, - codzienne spotkania w celu czytania i rozważania Pisma Świętego, - udział w działalności ewangelizacyjnej, - organizację wyjazdów na zgromadzenia obwodowe, oraz - organizację święta religijnego. Swe prawo do domagania umieszczenia w w/w domu pomocy społecznej, skarżący upatrywał w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 1989, nr 29, poz. 155 z późniejszymi zmianami), § 5 ust. 1 pkt 3, rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19.10.2005 r., w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005, Nr 217, poz. 1837), oraz art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z [...]2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kpa, oraz art. 54, art. 57, art. 59 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Należy więc mieć na uwadze, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji administracyjnych. W tym miejscu dostrzec także należy, że tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej uregulowany został w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać jednak trzeba, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania tego mają zastosowanie przepisy kpa. We wniosku skarżący wskazał, że wnosi aby umieszczono go w konkretnym ośrodku i nie wyraził zgody na umieszczenie go w innym domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy Dom Pomocy Społecznej [...] w [...] jest niepublicznym domem pomocy społecznej. Działalność niepublicznych domów pomocy społecznej, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, wyznaczana jest zasadami i czynnościami typowymi dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Dlatego też pobyt osoby w takiej placówce nie wymaga wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w domu oraz ustaleniu opłaty pobytowej. Podmioty prowadzące niepubliczną jednostkę organizacyjną nie mają obowiązku ustalania i publikowania średniego kosztu utrzymania mieszkańca i innych obowiązków, jakie ciążą na publicznych domach pomocy społecznej. Zważywszy, że skarżący jest zainteresowany pobytem wyłącznie w konkretnym wskazanym przez siebie domu, organ pierwszej instancji winien w chwili uzyskania informacji o statusie tej placówki umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ pobyt w DPS [...] w [...], ul. [...] nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Istnieje od dawna utrwalony pogląd w orzecznictwie i literaturze, że podstawą do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa) jest stwierdzenie, że wszczęto je w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 2001 r., II SAB/Wr 114/00).

Umieszczenie Wnioskodawcy w niepublicznym Domu Pomocy Społecznej [...] w [...]j ul. [...], nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, wobec tego orzeczono jak we wstępie.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący podtrzymał swe stanowisko zawarte w odwołaniu. Dodał, że żaden inny dom pomocy społecznej nie zapewni mu zaspokajania potrzeb religijnych zgodnych z praktykowaną przez niego religią.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, 105 § 1, oraz 107 kpa, oraz prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem umieszczenie skarżącego w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku [...] w [...], nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co z kolei wynika z faktu, iż placówka ta jest niepublicznym domem pomocy społecznej, a działalność niepublicznych domów pomocy społecznej, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, wyznaczana jest zasadami i czynnościami typowymi dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Stanowisko organu odwoławczego jest niezasadne. Fakt, że Dom Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku [...] w [...] jest placówką prowadzoną przez podmiot niepubliczny nie oznacza, iż każde umieszczenie pensjonariusza w tym ośrodku odbywa się przy zastosowaniu norm cywilnoprawnych. Jest to typowe dla większości przypadków, jednakże ustawodawca, kierując się dobrem osób kwalifikujących się do umieszczenia w domu pomocy społecznej, umożliwił im domaganie się od gminy umieszczenia w domu pomocy społecznej, który prowadzony jest przez podmioty niepubliczne, co wprost wynika z przepisu art. 65 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi: Do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64 (art. 65 ust. 1), w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom (art. 65 ust. 2). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca użył w omawianym przypadku sformułowania "może skierować", a więc takiego samego jak przewiduje to przepis art. 54 ust. 2 w/w ustawy, który stanowi: Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Istotna różnica pomiędzy przytoczonymi regulacjami polega na tym, że przepis art. 54 ust. 2 wprowadza zasadę obligatoryjnego kierowania do domu pomocy społecznej w przypadku zaistnienia przesłanek dot. stanu zdrowia i wieku danej osoby, która chce skorzystać z opieki w takiej placówce, natomiast przepis art. 65 ust. 2 w/w ustawy, wprowadza wyjątek od tej zasady, przewidujący jedynie możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Konieczność wydania rozstrzygnięcia aktem administracyjnym stanowi konsekwencję wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości domagania się skierowania do omawianej placówki. Skoro istnieje przepis stanowiący o możliwości takiego skierowania, to oczywistym jest, że odpowiada mu możliwość domagania się tego przez osobę spełniającą warunki z przepisu art. 54 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 w/w ustawy (przepis art. 65 nie wyłączył art. 54 w/w ustawy), umieszczenia w takiej placówce. Rozstrzygnięcie podania w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej, która w przypadku uwzględnienia podania, będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką, a w przypadku odmowy uwzględnienia podania, będzie umożliwiała stronie złożenie odwołania od rozstrzygnięcia, o które miała prawo się ubiegać na mocy art. 65 ust. 2 w/w ustawy.

Z powyższych przyczyn należało uznać brak podstaw do umorzenia postępowania. Podjęcie więc przez organ I instancji merytorycznej decyzji w sprawie było uzasadnione. Jednakże organ ten przy wadliwej argumentacji swej decyzji nie poczynił również ustaleń, w świetle których mógł prawidłowo rozstrzygnąć złożone podanie. Jak wynika z przepisu art. 65 ust. 2 w/w ustawy, warunkiem koniecznym do możliwości uwzględnienia podania o skierowanie do domu pomocy społecznej, prowadzonym przez podmioty niepubliczne jest brak miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Oznacza to, że obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, czy w domach pomocy społecznej w Miejskiej Gminie [...] oraz w Powiecie [...], w skład którego wchodzi Miasto [...], brak jest wolnych miejsc do przyjęcia skarżącego. Okoliczność, że nie godził się on na przyjęcie do żadnego innego domu pomocy społecznej, niż ten, który wskazał nie ma tu znaczenia, albowiem ustalenie braku miejsc w domach pomocy społecznej na terenie gminy i powiatu zamieszkania strony, stanowi przesłankę ustawową, warunkującą możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne. Organy takich ustaleń nie poczyniły. W aktach sprawy znajdują się co prawda dane o szacunkowych okresach oczekiwania na przyjęcie do domów pomocy społecznej, zawarte w piśmie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z [...].2010 r., lecz dane te dotyczą Powiatu [...]. Organ nie wyjaśnił w jakim celu zgromadził te dane i jakie znaczenia miały one dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po zgromadzeniu wymaganych informacji, organ I instancji dokona dopiero właściwej oceny co do zasadności wniosku, ustosunkowywując się do podnoszonego zarzutu nieuwzględnienia konieczności zaspokajania potrzeb religijnych przez stronę.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c", oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.