II SA/Go 321/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-22	
Data wpływu	2011-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Ireneusz Fornalik
Marek Szumilas
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 3 § 2 pkt  5 i 6, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 3 ust. 1, art. 18  ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 40, art. 90, art. 91  ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXX/223/2009 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i 4, § 10, § 15 ust. 3 w części dotyczącej słów: "w głosowaniu tajnym", § 18 ust. 1, 2, 3 i 4, § 25 ust. 2 i 3, § 57 ust. 2 i 3, § 72 ust. 1, § 73, § 78 ust. 1, § 108, § 109, § 110, § 111, § 112, § 113, § 114, § 115, § 121, § 122, § 124, § 125 zaskarżonej uchwały, II. ustala, że przepisy wymienione w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XXX/223/2009 z dnia [...] lutego 2009 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła statut Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 35, poz. 487 i weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r.

W treści statutu zawarte zostały m.in. następujące postanowienia. Gmina posiada osobowość prawną (§ 3 ust. 3) oraz samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (§ 3 ust. 4). Sołtys uczestniczy w pracach rady z urzędu i jest zawiadamiany przez przewodniczącego rady gminy o sesji rady gminy, na takich samych zasadach jak radni (§10 ust. 1). Sołtys może zabierać głos na sesjach rady gminy, nie ma jednak prawa do udziału w głosowaniu (§10 ust. 2). Rada spośród członków rady wybiera wiceprzewodniczących rady, członków komisji oraz przewodniczących komisji w głosowaniu tajnym (§ 15 ust. 3). Przewodniczący, oprócz uprawnień przewidzianych w § 16 statutu, jest upoważniony do reprezentowania rady na zewnątrz. Rada, na wniosek przewodniczącego, może upoważnić w drodze uchwały inną, niż przewodniczący, osobę do reprezentowania jej na zewnątrz. W zakresie, o jakim mowa w ust. 1, przewodniczący może działać przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem przewodniczącego może być wyłącznie radny (§18 ust. 1-4). W sesjach rady uczestniczą: organ wykonawczy gminy - wójt oraz sekretarz i skarbnik gminy (§ 25 ust. 2). Do udziału w sesjach rady mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych (§ 25 ust. 3). Wójt przedkłada Wojewodzie uchwały rady gminy w terminie 7 dni od daty ich podjęcia (§ 57 ust. 2). Wójt przedkłada Regionalnej Izbie Obrachunkowej projekt uchwały budżetowej w sprawie absolutorium i inne objęte zakresem nadzoru Izby (§ 57 ust. 3). Spotkania ze swoimi wyborcami radni powinni odbywać nie rzadziej niż dwa razy w roku (§ 72 ust. 1). Przewodniczący Rady wnioskuje o udzielenie radnemu upomnienia w przypadku: notorycznego uchylania się od obowiązku oraz niewłaściwego zachowania niezgodnego z postawą, do której został zobowiązany ślubowaniem Uchwałę w sprawie, o której mowa w ust. 1 rada podejmuje po uprzednim umożliwieniu radnemu

złożenia wyjaśnień, chyba że nie okaże się to możliwe (§ 73). Rada poprzez Komisje kontroluje i opiniuje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (§ 78 ust. 1). Organem wykonawczym gminy jest wójt. Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania. Wójt, w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę oraz określa jego szczegółowy zakres zadań (§ 108). Uchwała rady gminy w sprawie nie udzielenia wójtowi absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta (§ 109 ust. 1). Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nie udzielenia wójtowi absolutorium i po zapoznaniu się z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz wysłuchaniu

wyjaśnień wójta (§ 109 ust. 2). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności: przygotowuje projekty uchwały rady gminy, określa sposób wykonywania uchwał, gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet, zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (§110 ust. 1). W realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy (§ 110 ust. 2). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz

reprezentuje ją na zewnątrz (§111 ust. 1). Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (§ 111 ust. 2). Oświadczenie woli w imieniu gminy składa jednoosobowo wójt, albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (§ 112 ust. 1). Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (§ 112 ust. 2).

Kierownicy jednostek organizacyjnych Gminy nie posiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta (§ 113). Wójt podejmuje rozstrzygnięcia w formie zarządzeń i decyzji (§ 115). Pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru jest wójt; mianowania są kierownicy referatów; powołania są: zastępca wójta, skarbnik gminy, kierownik USC (§121 ust. 1). Powołania skarbnika gminy i Kierownika USC dokonuje rada na wniosek wójta. Zastępcę wójta powołuje wójt w drodze zarządzenia (§ 121 ust. 2). Na podstawie umowy o pracę pozostali pracownicy (§ 121 ust. 3). Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec wójta wykonuje przewodniczący rady, a wynagrodzenie wójta ustala rada w formie uchwały (§ 122 ust. 1). Właściwym do

nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania, powołania i umowy o pracę

jest wójt (§ 122 ust. 2). Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt

(§ 124). Gospodarka finansowa gminy jest jawna (§ 125 ust. 1). Wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego (§ 125 ust. 2). Wójt informuje mieszkańców gminy o założeniach budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz

wykorzystaniu środków budżetowych (§ 125 ust. 3).

Na powyższą uchwałę Rady Gminy skargę złożył Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej: § 3 ust. 3 i 4, § 10, § 15 ust. 3 w części dotyczącej słów: "w głosowaniu tajnym", § 18 ust. 1, 2, 3 i 4, § 25 ust.

2 i 3, § 57 ust. 2 i 3, § 72 ust. 1,§73, § 78 ust. 1, § 108, § 109, § 110, § 111, § 112,

§ 113, § 115, § 121, § 122, § 124, § 125, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 14, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o

pracownikach samorządowych oraz § 137 w związku z § 143 rozporządzenia

Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób poszczególne postanowienia statutu naruszają obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną wyjaśniając, że zaskarżone przepisy statutu zostały uchwalone zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1

w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zauważyć też należy, że badając czy organ administracyjny dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd - w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. -nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja Wojewody do wniesienia skargi w niniejszej sprawie znajduje zatem umocowanie w treści art. 93 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zaskarżonej części nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała

Nr XXX/223/2009 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie statutu gminy oraz art. 22 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, iż organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy.

Zauważyć nadto należy, że zgodnie z art. 40 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy" (ust. 1). Natomiast na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Z kolei art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Wynika z tego jednoznacznie, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasady techniki prawodawczej uregulowane zostały w dziale VII załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100. poz. 908). W myśl § 143 tego załącznika do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone między innymi w dziale VI. Stosownie zaś do mieszczącego się w dziale VI załącznik przepisu § 137 - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Nie powinno zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że statut gminy nie tylko nie powinien powtarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale także ani nie może zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też

postanowienia statutu nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy. Nie jest możliwe regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze

właściwości gminy. A zatem wszelkie powtórzenia bądź modyfikacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw stanowi istotne naruszenie § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji

gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego

też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1992 roku, II SA/ 99 / 92, z dnia 21 grudnia 1993 roku, SA/Wr 1793/ 93, z dnia 14 października 1999 roku, II SA/ Wr 1179/ 98, z dnia 25 marca 2003 roku, SA/Wr 2572/02 z dnia 5 stycznia 2005 roku,III RN 40/00, wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 roku, II SA/Wr 2497/03 z dnia 20 maja 2008 roku, III SA/204/08, w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 2006 roku, II SA/Go 471/06, i z dnia 3 lutego 2011 r. II SA/Go 15/11, w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 roku, II SA/Ol 974/08, w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 roku, II SA/Kr 1242/08, a także A.Szewc i inn. Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III uwagi do art. 91, B. Dolnicki i inn., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC, 2010 rok uwagi do art. 91 ).

Zaskarżony statut Gminy zawiera szereg przepisów stanowiących powtórzenie regulacji ustawowych, l tak: W § 3 ust. 3 i 4 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 2 ust 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którą gmina posiada osobowość prawną. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

W § 57 ust. 2 i 3 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którą wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1 uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

W § 78 ust. 1 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 18a ust. 1 u.s.g. , który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

W § 108 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 26 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą organem wykonawczym gminy jest wójt, art. 29a ust. 1 – objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania o podanej w tym przepisie treści oraz art. 26a ust. 1 - wójt w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę.

W § 110 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którą wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W § 111 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 31 u.s.g., zgodnie z którą wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz oraz art. 33 ust. 1 – wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.

W § 112 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 46 ust. 1u.s.g., który stanowi, że oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą i ust. 2 – jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej,

W § 113 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 47 u.s.g., zgodnie z którą kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.

W § 124 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w 60 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową odpowiada wójt.

W § 125 uchwały powtórzona została regulacja zawarta w art. 61 ust. 1, 2, 3 u.s.g., w myśl której gospodarka finansowa gminy jest jawna. Wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Wójt informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przepis § 10 statutu stanowi niezgodną z prawem modyfikację przepisu art. 37a u.s.g. W § 10 rada postanowiła, że sołtys uczestniczy w pracach rady z urzędu i jest zawiadamiany przez przewodniczącego rady gminy o sesji rady gminy, na takich samych zasadach jak radni. Z powyższego wynika, że rada gminy nałożyła na sołtysa obowiązek uczestniczenia w pracach rady. Tymczasem przepis art. 37a u.s.g. przewiduje

jedynie możliwość uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy. Ustawodawca dał zatem sołtysowi prawo uczestniczenia w pracach rady, a organ stanowiący gminy nie może tego uprawnienia, w drodze uchwały, zamienić w obowiązek. Taka regulacja prawna pozostaje w sprzeczności także z art. 7 Konstytucji RP.

Za niezgodną z prawem modyfikację przepisu art. 28a ust. 1 u.s.g. Sąd uznał przepis § 109 ust. 1 statutu stanowiący, że uchwała rady gminy w sprawie nie udzielenia wójtowi absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta. Tymczasem art. 28a ust. 1 stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie nie udzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. Ponadto § 109 ust. 2 zawiera powtórzenie regulacji zawartej w przepisie art. 28 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nie udzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 3, rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta.

W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował postanowienia § 15 ust. 3 uchwały nakazującego przeprowadzenie głosowania tajnego w celu wyboru

członków komisji oraz przewodniczących tych komisji stanowi istotne naruszenie prawa. Podzielając ten pogląd, Sąd stwierdził, że zasadą jest jawność

głosowania, wprowadzona przepisem art. 14 u.s.g., który ogranicza

głosowanie tajne do przypadków określonych w ustawie. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i expressis verbis ustanawia zasadę, iż uchwały organu stanowiącego gminy podejmowane są w głosowaniu jawnym,

chyba że chodzi o przypadki, dla których sama ustawa zastrzega odmienny tryb głosowania. Wskazana regulacja jest przejawem, wynikającej z przepisu art. 11 b u.s.g. zasady jawności działania organów gminy. Odrębny tryb podejmowania

uchwał przez radę gminy u.s.g. dopuszcza jedynie w nielicznych przypadkach.

W świetle powołanego art. 14 ustawy rada gminy nie może dowolnie kształtować trybu i sposobu głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości. Przepisy

art. 18a ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 u.s.g., stanowiące podstawę powołania komisji rewizyjnej oraz komisji stałych nie zawierają odmiennych w stosunku do art. 14 powołanej ustawy regulacji w sprawie sposobu podjęcia uchwały. Ponadto kwestia wyboru przewodniczących poszczególnych komisji nie została w ogóle uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Ustawa jedynie wskazuje, że zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy oraz. że rada może powołać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Nie można jednak na tej podstawie wywieść, że rada może postanowić w statucie o wyborze członków komisji oraz ich przewodniczących w głosowaniu tajnym, gdyż takie postanowienie, zgodnie z przepisem art. 14 ustawy, może znaleźć się wyłącznie w ustawie, a nie akcie prawa miejscowego, jakim jest statut.

Ustosunkowując się do następnego zarzutu Wojewody, że zawarte w § 18 ust. 1 statutu postanowienie, że przewodniczący oprócz uprawnień przewidzianych w § 16 statutu, jest upoważniony do reprezentowania rady na zewnątrz, dalej w ust. 2, że rada na wniosek przewodniczącego, może upoważnić w drodze uchwały inną niż przewodniczący, osobę do reprezentowania jej na zewnątrz, a w zakresie o jakim mowa w ust. 1 przewodniczący może działać przez pełnomocnika ( ust. 3 ), przy czym pełnomocnikiem może być wyłącznie radny ( ust. 4 ), nie ma umocowania ustawowego.

Stwierdzić należy, że zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym i polegają one wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Nie ma podstaw do przyznania przewodniczącemu rady gminy jakichkolwiek innych uprawnień niż te, które wynikają z powołanego przepisu art. 19 ust. 2 ustawy, w tym uprawnień do reprezentowania rady na zewnątrz. Tym bardziej niedopuszczalne jest przekazywanie przez przewodniczącego kompetencji do reprezentowania rady na zewnątrz na rzecz innego pełnomocnika, będącego radnym. Stosownie do

postanowień art. 19 ust. 2 ustawy przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Kompetencje przewodniczącego rady mogą być uszczegółowione mocą postanowień statutu, ale nie mogą wykraczać poza delegację ustawową, jak uczyniła to Rada Gminy w § 18 uchwały.

Sąd akceptuje kolejny zarzut skargi dotyczący niezgodne z prawem nałożenia na wójta obowiązku uczestniczenia w sesji rady. Z przepisu § 25 ust. 2 i 3 statutu wynika, że w sesjach rady uczestniczą: organ wykonawczy gminy - wójt oraz sekretarz i skarbnik gminy (ust. 2). Do udziału w sesjach rady mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych (ust. 3). Rada gminy nie może jednak nałożyć na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach rady, gdyż taki zapis w sposób istotny narusza prawo. tj. art. 30 ust. 2 u.s.g., w którym wymienione zostało co należy do zadań wójta. Uczestniczenie w sesjach rady gminy jest jedynie uprawnieniem wójta jako organu przygotowującego projekty uchwał, a nie jego obowiązkiem (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2009 r., III SA/Wr 476/09). Ponadto zgodnie z przepisem art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223. poz. 1458 ze zm.) czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Oznacza to. że żaden inny podmiot nie może dokonywać czynności w tym zakresie wobec tych osób. W związku z powyższym wyłącznie wójt jako kierownik i zwierzchnik służbowy swoich pracowników może wydać sekretarzowi, skarbnikowi i kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych polecenie służbowe uczestniczenia w sesjach rady. W konsekwencji powyższe zapisy statutu w tej materii należy uznać za sprzeczne z prawem.

W ocenie Sądu również kolejne regulacje ujęte w § 72 i § 73 uchwały naruszają u.s.g. Zgodnie z § 72 ust. 1 uchwały spotkania ze swoimi wyborcami radni powinni odbywać nie rzadziej niż dwa razy w roku. W kwestii tej Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 396/08, w którym sformułowano pogląd, iż materia dotycząca "powinności" spotykania się radnych ze

swoimi wyborcami, przekracza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych w art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnosi się do treści art. 23 i następnych tej ustawy, określających obowiązki radnych. Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nic może określać "powinności", które już zostały uregulowane w ustawie jako obowiązki radnego.

Również zapis § 73 statutu został podjęty bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z tym zapisem przewodniczący Rady wnioskuje o udzielenie radnemu upomnienia w przypadku: notorycznego uchylania się od obowiązku, niewłaściwego zachowania niezgodnego z postawą, do której został zobowiązany ślubowaniem (ust. 1). Uchwałę w sprawie, o której mowa w ust. 1 rada podejmuje po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba że nie okaże się to możliwe (ust. 2). Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących w razie niewykonywania przez nich swoich obowiązków, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 r., SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz. 13).

Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że Rada gminy nie może nakładać na wójta obowiązku zachowania określonej formy rozstrzygania w sprawach należących do zakresu zadań wójta, a taka regulacja znalazła się w § 115 statutu. W myśl tego przepisu wójt podejmuje rozstrzygnięcia w formie zarządzeń i decyzji. Uregulowanie powyższej kwestii nie należy w kompetencji rady, a wyłącznie do ustawodawcy, który może dokonać tego poprzez wprowadzenie odpowiednich zapisów ustawowych.

Ponadto w § 121 i 122 uchwały rada uregulowała kwestie dotyczące zatrudnienia pracowników samorządowych (skarbnika gminy, kierownika USC zastępcy wójta i pozostałych pracowników) oraz czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Kwestie te jednoznaczne regulują przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), a w szczególności przepisy art. 4. art. 8 ust. 2 oraz art. 54, a zatem uregulowanie tej

materii w statucie i w tym zakresie stanowi wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy.

Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ) Sąd z urzędu wziął pod uwagę zgodność z prawem § 114 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że wójt przedkłada w Biurze Rady Gminy projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła projekt Regionalnej Izbie Obrachunkowej celem zaopiniowania.

Powyższa regulacja stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 180 i 181 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) obowiązującej w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a obecnie stanowi powielenie art. 238 ust. 1 i art. 267 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ), co w myśl przedstawionych wyżej wywodów stanowi istotne naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).