II SA/Łd 27/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-28	
Data wpływu	2017-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 5 ust. 2, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS	
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 9 marca 2016 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo S. M., który zażądał udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie:

"1. Czy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. była kiedykolwiek lub jest obecnie zatrudniana osoba z wykształceniem prawniczym, jeżeli tak, wnoszę o udostępnienie mi kopii zawartej z takimi pracownikami umowy o pracę wraz z kopiami powierzonych im obowiązków.

2. Czy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego zlecał kiedykolwiek opracowywanie opinii prawniczych osobom trzecim za wynagrodzeniem w prowadzonych sprawach administracyjnych oraz czy udostępniane były tym osobom akta postępowań administracyjnych? Jeżeli tak, wnoszę o udostępnienie kopii umów zawartych z tymi osobami na te usługi oraz kopie dokumentów poświadczających wypłacone przez organ wynagrodzenie."

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 kwietnia 2016 roku poinformował S. M., że nie zatrudniał osoby z wykształceniem prawniczym, a zlecał wykonanie opinii prawnych na zewnątrz, formułując zapytanie prawne bez przekazywania akt administracyjnych, jednak nie zawierał na to zlecenie stosownych umów, a wynagrodzenie wypłacane było na podstawie przedłożonych faktur. W załączeniu pisma przekazano wnioskującemu zanonimizowane potwierdzenie dokonania przelewu za wykonane opinie prawne.

Na skutek skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 70/16, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku S. M. z dnia 9 marca 2016 roku w zakresie udostępnienia kopii dokumentów poświadczających wypłacenie wynagrodzenia za opracowanie kopii dokumentów poświadczających wypłacenie wynagrodzenia za opracowanie opinii prawniczych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku.

W dniu 3 listopada 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał S. M. zanonimizowane kopie potwierdzeń dokonania przelewów za wykonane opinie prawne. Jednocześnie organ decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. M., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych adresatów przelanych środków pieniężnych za wykonane opinie prawne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 5 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł S. M. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującego, organ nadal nie udostępnił danych podmiotów, które wystawiły mu faktury, a więc wykonujących działalność gospodarczą na rzecz podmiotu publicznego. Utajenie tych danych nie stanowi realizacji prawa wynikającego z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych ani też nie godzi w utratę czy naruszenie dóbr osobistych, ponieważ z chwilą wystawienia dokumentu, jakim jest faktura za świadczoną usługę i umieszczenie tych danych na dokumencie księgowym, zmienia się ich charakter i nie stanowią już danych osobowych osoby prywatnej, ale osoby wykonującej działalność gospodarczą pod wskazaną nazwą i adresem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 70/16, wskazał iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu. W tej sytuacji, informacja publiczna to każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów.

Zdaniem organu, żądanie "danych oznaczenia faktury" rozumianych jako numer identyfikujący, w tym rok jej wydania, stanowi informację publiczną, objętą dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., czyli organach władzy publicznej, w tym o majątku, którym dysponują. Wystawione faktury są niewątpliwie dowodem zaciągnięcia zobowiązania i chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak bezpośrednio się do niego odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a zatem wpływają na stan majątku, którym organy władzy publicznej dysponują. Ponadto, faktura zobowiązująca do zapłaty stanowi informację o sposobie wydatkowania majątku publicznego przez podmioty z sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm., dalej jako: "u.f.p."). Natomiast podmioty sektora finansów publicznych obowiązane są zgodnie z naczelną zasadą finansów publicznych określoną w art. 33 ust. 1 u.f.p. do jawności gospodarowania środkami publicznymi, co oznacza wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania takowych środków.

Zdaniem organu, ochronie podlegają jednak dane podmiotu wystawiającego fakturę. Choć informacje dotyczące prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice mogą stać się informacjami publicznymi ze względu na szeroko pojęty kontakt tych podmiotów z organami władzy publicznej czy to w ramach prowadzonego postępowania, czy jak w sprawie ze względu na wystawienie faktury z obowiązkiem zapłaty przez organ administracji publicznej, nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania art. 5 u.d.i.p. W sprawie – zdaniem organu – znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2016 roku wynika, że organ ten nie zawarł umów z osobą, która sporządziła opinie prawne, zatem osoba ta nie pełniła funkcji publicznej, ani nie miała związku z pełnieniem tych funkcji. Ponadto, skoro organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie oznacza to także, iż podmiot wystawiający fakturę nie zrezygnował z przysługującego mu uprawnienia do ochrony swoich danych. Ze względu na to, że brak jest definicji ustawowej "prywatności" – zdaniem organu – należy posłużyć się jej potocznym znaczeniem. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego to "sprawy prywatne, osobiste, własność prywatna". O ile zatem, nie podlega ograniczeniu informacja o wystawionej fakturze wraz z jej numerem identyfikującym, datą czy kwotą do zapłaty, o tyle stanowione przepisami szczególnymi, obligatoryjne elementy składowe faktury, będące danymi podmiotu wystawiającego, nie tracą przymiotu danych wrażliwych, podlegających ochronie, pomimo ich skierowania do organów władzy publicznej celem zapłaty. Dane te stanowią dobro osobiste, o którym mowa w niezamkniętym katalogu dóbr osobistych, uregulowanych w art. 23 Kodeksu cywilnego.

Z opisanych powodów – zdaniem organu odwoławczego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie udostępnił wnioskodawcy zanonimizowane kopie potwierdzeń przelewów za wykonane opinie prawne, ujawniając przede wszystkim numery faktur oraz wypłacone kwoty. Słusznie natomiast kopie te zostały zanonimizowane o dane podmiotów, wystawiających przedmiotowe faktury, w związku z czym odnośnie tej części żądania, wydano stosowną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ podkreślił, że w decyzji pierwszej instancji organ nie wskazał daty wniosku o udostępnienie informacji publicznych, ale – jak zauważył organ odwoławczy – wniosek ten został na tyle zindywidualizowany w decyzji, że brak jest wątpliwości, również w kontekście uzasadnienia decyzji, którego wniosku ona dotyczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że oznaczenie faktur, na podstawie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał przelewów podmiotowi, który sporządził na jego rzecz opinie prawne, stanowią niepodlegającą ograniczeniu informację publiczną w przeciwieństwie do danych identyfikujących ten podmiot, co zostało wyjaśnione.

W skardze do sądu administracyjnego S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo. Przede wszystkim nie jest do pogodzenia stanowisko organów, że zamieszczone przez organ publiczny na dokumentach dysponujących środkami pieniężnymi państwa dane podmiotów na rzecz których te dyspozycje środków zostały dokonane podlegają ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz u.d.i.p. W ocenie skarżącego gdyby dane firmy, czy osoby prowadzącej działalność gospodarczą pod własnym nazwiskiem w postaci nazwy i adresu jej siedziby (prowadzenia) stanowiły prawnie chronione tajemnice, jeżeli podmioty te decydują się przy prowadzeniu swojej działalności wykonywać zlecenia, usługi itp. na rzecz organu administracji państwa, to prowadziłoby do oceny, że organy wydatkujący w związku ze swoim działaniem publiczne środki, czynią to incognito. Nie jest żadną tajemnicą prawnie chronioną nazwa firmy, a jeśli prowadzona jest pod własnym nazwiskiem przedsiębiorcy to także jego dane osobowe z chwilą, kiedy świadczy on usługi na rzecz podmiotu publicznego. Podobnie rzecz się ma z adresem pod jakim prowadzona jest przez firmę działalność gospodarcza. Są to dane identyfikujące firmę lub prowadzoną przez przedsiębiorcę działalność gospodarczą i jako takie nie podlegają ochronie na podstawie powołanych przez organ przepisów. To nie o takich tajemnicach przedsiębiorcy i prywatności osoby fizycznej jest mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z chwilą podjęcia działalności gospodarczej pod swoim nazwiskiem, przedsiębiorca zamieszczając je w nazwie rezygnuje z ochrony danych osobowych, które od tej chwili przestają być tylko danymi osobowymi przedsiębiorcy, co ma miejsce szczególnie wtedy, gdy osoba taka zdecyduje się na wykonywanie zleceń czy usług na rzecz podmiotu publicznego.

Na marginesie skarżący napisał, że tak uporczywe chronienie "tajemnic" nie ma wcale na celu utrzymanie w tajemnicy danych osobowych osób prowadzących działalność gospodarczą czy adresów pod jakimi jest wykonywana. Te informacje są wywieszane w miejscu siedziby firmy. Celem tak uporczywego nieudostępniania informacji ma być pozbawienie skarżącego wiedzy, jakie podmioty gospodarcze na rzecz organu administracji świadczą odpłatnie ze środków publicznych usługi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z lektury akt administracyjnych, a w szczególności z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kto realizował na rzecz organu usługę (świadczył porady prawne) z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zyskuje uzasadnienie.

W ocenie składu orzekającego stanowisko organów obu instancji nie może oprzeć się krytyce, bowiem przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie mamy do czynienia z prywatnością osoby fizycznej, ponieważ podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa, który wystawił temu organowi fakturę to przedsiębiorca, czyli chociażby osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Taki podmiot chroni jedynie tajemnica przedsiębiorcy, która – zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury – rozciąga się na nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stanowisko w tym zakresie zyskuje potwierdzenie w orzecznictwie, które Sąd czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 2456/14; z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. I OSK 511/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno – prawną, siedzibę, czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą reprezentuje pogląd, iż przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. II SAB/Go 33/16; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 roku, sygn. II SA/Gd 447/13). Innymi słowy, w odniesieniu do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, przedsiębiorcy nie może być mowy o takiej szerokiej prywatności, jak w odniesieniu do osoby fizycznej. Podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa poniekąd zgadza się, akceptuje ograniczenie swojej prywatności. Dane o kontrahentach organu państwa, takie jak ich imiona i nazwiska lub nazwa, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; wyroki: NSA z dnia 11 grudnia 2014 roku, sygn. I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 roku, sygn. I OSK 531/14 i inne). Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180).

Z opisanych powodów argumenty skargi, jako uzasadnione, zyskały uznanie składu orzekającego.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

m.m.