Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. i A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1824/22 w sprawie ze skargi H.T. i A.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.109.2018 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H.T. i A.T. solidarnie kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1824/22 oddalił skargę H.T. i A.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.109.2018 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

H.T. i A.T. we wniosku z 2 marca 2015 r. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [A], gmina [B], powiat [...], województwo wielkopolskie, położony obecnie na działce nr [1] o powierzchni 27,5770 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [2], będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością A.M., nie podlegał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 21 marca 2018 r. nr SN-IV.7515.11.2015.6 stwierdził, że część działki nr [1], określonej (na planie gospodarczym będącym załącznikiem do rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego majątku [A] - rok wykonania - 1951) jako działka nr [3] i [4], nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 1), a w pozostałej części działka nr [1] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 2), wskazując, iż integralną częścią decyzji jest plan gospodarczy stanowiący załącznik do rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego majątku [A] – rok wykonania 1951 (pkt 3).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Instytutu [...] (powoływanego dalej również jako "Instytut"), decyzją z 11 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.109.2018, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 21 marca 2018 r. w zakresie punktu 1 oraz stwierdził, że działka ewidencyjna nr [1], w części odpowiadającej parcelom nr [3] i [4], określonym na planie gospodarczym będącym załącznikiem do rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego majątku [A] – rok wykonania 1951, podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.T. i A.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, nieruchomość ziemska [A] wraz zabudowaniami znacząco przekraczała normy obszarowe, a więc warunek obszarowy został spełniony i majątek ten z mocy prawa przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w całości bez odszkodowania. Kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy część dawnej nieruchomości ziemskiej stanowiącej poprzednio własność A.M. w postaci zespołu pałacowo-parkowego położonego w [A], oznaczona aktualnie jako część działki ewidencyjnej nr [1] (na mapie pomiarowej z 1951 r. oznaczonej jako działki nr [3] i [4]) podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", który umożliwia orzekanie czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W świetle § 5 rozporządzenia, dopiero wykazanie, że pewna część nieruchomości była niejako odrębna od nieruchomości ziemskiej (czyli nie pozostawała z nią w związkach funkcjonalnych, gospodarczych, ekonomicznych) umożliwiało jej wyłączenie. W sytuacji zaś, gdy między częścią rezydencjalną a resztą nieruchomości zachodził "związek funkcjonalny", całość nieruchomości podlegała działaniu dekretu.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że część dawnego majątku [A], która odpowiadała dawnym działkom ewidencyjnym nr [3] i [4] mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Organ II instancji prawidłowo bowiem ustalił, że pałac z parkiem i znajdującym się w jego pobliżu ogrodem, położone na dawnych działkach [3] i [4], stanowiły centralną część majątku, związaną funkcjonalnie, terytorialnie i komunikacyjnie z pozostałą jego częścią, tworząc przestrzennie zależną kompozycję. W niniejszej sprawie pałac z parkiem był powiązany także w sensie podmiotowym z majątkiem [A] przez osobę właściciela – A.M. Zespół pałacowo-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tak zwany ośrodek majątku, a majątek ziemski o charakterze rolnym jakim był majątek [A], stanowił zaplecze dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości, w tym także zespołu pałacowo-parkowego. Zatem, ośrodek majątku nie był w dniu wejścia w życie dekretu wyodrębniony od pozostałej części nieruchomości. W opinii Sądu I instancji, z dokumentów konserwatorskich (karty ewidencyjnej obiektu Folwark [A]) wynika, że cały folwark stanowi spójne założenie mieszkalno-gospodarcze, w którym centralny obiekt w postaci pałacu jest z trzech stron otoczony szeregiem budynków o charakterze gospodarczym, zlokalizowanych wokół 2 podwórzy (północnego i południowego), które posiadają bezpośrednie połączenie komunikacyjne. Przy czym, Sąd I instancji zauważył, że teren zespołu pałacowo-parkowego (m.in. działka nr [1]) dopiero na skutek wydzielenia z księgi wieczystej [A] Dobra do odrębnej księgi wieczystej nr [2] w 1991 r., zaczął funkcjonować jako odrębna od majątku ziemskiego nieruchomość.

Zdaniem Sądu I instancji, o tym że pałac był przeznaczony do zarządzania majątkiem wskazuje także to, że w szczegółowo opisanych w dokumentach konserwatorskich budynkach gospodarczych i mieszkalnych, znajdujących się w jego pobliżu, nie było zaprojektowanego żadnego biura czy kantoru. Ponadto, zeznająca w sprawie świadek W.K. podała, że w pałacu mieszkał rządca. Ta okoliczność znajduje również potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy tak zwanej "Księdze dusz" pałacu w [A], w której oprócz mieszkańców pałacu wymieniony jest również pod pozycją 7 pracownik T.T. (T.) - kierownik biura. W ocenie Sądu, z powyższej księgi wynika więc, że oprócz wymienionych w niej mieszkańców pałacu, to jest właściciela i członków jego rodziny, w pałacu w [A] zamieszkiwali także pracownicy, a wśród nich kierownik biura. Zatem, Sąd I instancji uznał, że między funkcjonowaniem dworu a częścią gospodarczą majątku istniała tego typu zależność, że jej rozerwanie skutkowałoby co najmniej znaczną uciążliwością w prowadzeniu działalności rolniczej bez nieruchomości zabudowanej dworem.

W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób przekonywujący i logiczny uzasadnił przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie. Organ rozważył twierdzenia świadka W.K. dotyczące zamieszkiwania zarządcy w pałacu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy w kontekście sprawowania zarządu majątkiem. Ocena dokonana przez organ nie nosi zatem znamion dowolności.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że zadaniem skarżących było wykazanie, że zespół pałacowo-dworski w [A] nie pozostawał z pozostałą częścią majątku ziemskiego w związku funkcjonalnym. Tymczasem, skarżący nie tylko nie udowodnili swojej koncepcji, lecz zarzucili organowi, że nie dał pierwszeństwa "zeznaniom" wnioskodawcy A.T. (strony postępowania) w zakresie miejsca zamieszkiwania zarządcy.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący, poza polemiką z oceną dokonaną przez organ, nie powołali żadnych innych dowodów, które mogłyby zanegować prawidłowość ustaleń stanu faktycznego i oceny materiałów dowodowych. Z tych też przyczyn ich ocena, że funkcjonująca na dzień przeprowadzenia reformy rolnej część majątku stanowiąca pałac i park ma charakter jedynie rezydencjonalny, jest zbyt wąska i nie uwzględnia całości sytuacji majątku ziemskiego [A].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H.T. i A.T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez jego błędną wykładnię i uznanie, że działka ewidencyjna nr [1] w części odpowiadającej parcelom nr [3] i [4], podlegała pod działanie tego przepisu, podczas gdy opisana wyżej część działki nr [1], w świetle przeprowadzonych dowodów oraz powołanych w niniejszej skardze kasacyjnej dowodów uzupełniających i twierdzeń, nie stanowiła nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

2. § 5 rozporządzenia przez brak zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i brak wydania orzeczenia, z którego wynikałaby konieczność uwzględnienia praw skarżących, to jest uznania przez organy administracyjne, że działka ewidencyjna nr [1] w części odpowiadającej parcelom nr [3] i [4], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy opisana wyżej część działki nr [1] w świetle przeprowadzonych dowodów oraz powołanych w skardze kasacyjnej dowodów uzupełniających i twierdzeń, nie powinna podpadać pod działanie przepisów dekretu;

b. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. brak zastosowania "art. 145 § 1 pkt 1" P.p.s.a. i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 maja 2022 r., podczas gdy w ocenie Skarżących decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona, gdyż opierała się na błędnie ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy (co zostanie dokładnie wykazane poniżej), a decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 21 marca 2018 r. powinna pozostać w mocy z uwagi na fakt, że była ona prawidłowa;

2. brak zastosowania "art. 145 § 1 pkt 1" P.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 maja 2022 r., podczas gdy organ administracji I instancji rozstrzygnął sprawę w całkowicie odmienny sposób, a organ II instancji jak i Sąd I instancji bez właściwego uzasadnienia odstąpili od ustalonej praktyki rozstrzygania analogicznych spraw, w sytuacji gdy nie wyszły w sprawie nowe okoliczności i nie zostały przeprowadzone nowe dowody, a organ i Sąd dokonali wyłącznie odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez rażące przekroczenie przez Sąd I instancji granic niniejszej sprawy, to jest całkowicie wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, to jest tak zwanej "Księgi dusz", w której zostało wskazane, że oprócz mieszkańców pałacu, wymieniony jest również pod pozycją 7 pracownik T.T. (T.) - kierownik biura, i uznanie przez Sąd I instancji, że "z powyższej księgi wynika zatem, że oprócz wymienionych w niej mieszkańców pałacu, tj. właściciela i członków jego rodziny, w pałacu w [A] zamieszkiwali także pracownicy, a wśród nich kierownik biura. Wprawdzie nie jest bliżej opisany zakres jego obowiązków, jednak można wywnioskować, ze był to kierownik biura majątku ziemskiego [A]. Dla funkcjonowania samego pałacu i parku nie było bowiem potrzeby zatrudniania «kierownika biura»", podczas gdy z dokumentów, do których udało się dotrzeć skarżącym (dokumenty zostały załączone do skargi kasacyjnej) wynika, że agronomem, to jest zarządcą majątku do 1938 roku był S.D., a po nim funkcję tę sprawował A.S.;

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji całkowicie dowolnej oceny zaskarżonego aktu oraz złożonej skargi, nieodniesienie się przez ten Sąd do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, a także oparcie swojego wyroku tylko i wyłącznie na zeznaniach świadka, który nawet nie bywał osobiście w pałacu i nie miał bezpośredniej styczności z jego mieszkańcami, a których to zeznań Sąd nie mógł aktualnie z uwagi na upływ czasu zweryfikować, oraz dokumentu "Księga dusz", który jak zostało wykazane powyżej, został przez Sąd I instancji całkowicie wadliwie zinterpretowany, co doprowadziło do tego, że Sąd I instancji uznał, iż pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim istniał związek funkcjonalny, polegający wyłącznie na tym, że w pałacu zamieszkiwał zarządca majątku ziemskiego; jest to nieprawdziwe ustalenie, ponieważ zarządca ten mieszkał poza Pałacem, co definitywnie przesądza o braku związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a majątkiem ziemskim;

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących i brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych dowodów w treści uzasadnienia wyroku, podczas gdy ich przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

6. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 86 K.p.a. przez stwierdzenie, że przesłuchanie A.T. nie wniosło nic do sprawy, gdyż miał on interes w rozstrzygnięciu sprawy, a dowód ten był jedynie dowodem subsydiarnym i sprawa od początku była jednoznaczna, a wszystkie dowody (oprócz przesłuchania A.T.) świadczyły o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim, podczas gdy skoro w postępowaniu przed organami administracyjnymi powołano dowód z przesłuchania strony, to musiano uznać że pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dowód z przesłuchania strony będzie istotny, a co najważniejsze organ I instancji, to jest Wojewoda Wielkopolski, wydał decyzję całkowicie odmienną, to jest wyłączającą część działki nr [1] określonej jako działka nr [3] i nr [4] spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co świadczy o tym, że sprawa nie jest i nigdy nie była tak jednoznaczna, jak przedstawia ją Sąd I instancji;

7. zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i oddalenie skargi, podczas gdy zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji nie rozpatrzyli w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie odnieśli się wyczerpująco do kwestii poruszanych przez skarżących, w szczególności:

a. nie wzięto pod uwagę, że ze zgromadzonych w aktach postępowania dowodów wynika, iż teren przejętego majątku w [A] nie posiadał w części pałacowo-parkowej związku z działalnością rolniczą, gdyż zespół ten stanowił okazałą i reprezentacyjną rezydencję szlachecką, posiadającą między innymi Salę Kolumnową stanowiącą salę balową przeznaczoną do urządzania przyjęć oraz Salon Okrągły, a czynności związane z bieżącym zarządem folwarkiem nie były wykonywane z pałacu, co nie zostało na żadnym etapie postępowania udowodnione;

b. nie wzięto pod uwagę, że rzekome istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy rezydencją a majątkiem ziemskim nie wynika z żadnego dowodu, a samo rzekomo "funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca" nie przesądza o tym, że zarządca kierował gospodarką rolną majątku z pałacu;

c. nie wzięto pod uwagę, że zeznania świadka W.K. nie powinny stanowić głównego dowodu w sprawie, ponieważ po pierwsze zostały odebrane jeszcze przed ustaleniem przez organ I instancji kręgu uczestników postępowania, po drugie tak organ II instancji, jak i Sąd I instancji, wyprowadzili z tych zeznań wnioski z nich niewynikające, między innymi że zarządca stale mieszkał w pałacu, podczas gdy z zeznań wynika także, iż miał swoje mieszkanie, a po trzecie tak organ jak i Sąd I instancji nie wzięli pod uwagę zeznań świadka, z których wynika, że część pałacowo-parkowa była od części folwarcznej oddzielona murem; Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów skarżących, przedstawionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

d. nie wzięto pod uwagę samej już okoliczności wydzielenia z księgi wieczystej [A] Dobra do odrębnej księgi wieczystej nr [2] zespołu pałacowo-parkowego, co także świadczy o odrębności tej nieruchomości od majątku ziemskiego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

a. pisma z 11 maja 2023 r. z Archiwów Państwowych, dotyczącego adresów zamieszkiwania zarządców majątków ziemskich: S.D. oraz A.S.;

b. kserokopii stron 33, 50 i 103 książki X.X. "[...]", gdzie jest wskazane kto był administratorem dóbr ziemskich (do 1938 r. S.D. a potem A.S.);

c. wydruku ze strony internetowej, na której jest opisana sylwetka ostatniego z zarządców majątku w [A]: https[...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie całkowicie sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i pomimo braku ujawnienia nowych okoliczności w sprawie oraz bez przeprowadzenia nowych dowodów. Tymczasem, zespół pałacowo-parkowy stanowił rezydencję szlachecką i nie stanowił ośrodka zarządzania gospodarstwem rolnym.

W odpowiedzi Instytut [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem uczestnika postępowania, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał prawidłowy wyrok. Stan faktyczny oraz dowody obiektywnie i rzetelnie przedstawiają majątek [A] jako spójne założenie gospodarczo-mieszkalne, pozostające w oczywistym, nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

W piśmie z 19 września 2025 r. wnoszący skargę kasacyjną podtrzymali wnioski i twierdzenia skargi kasacyjnej. Ponadto, wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kserokopii III i IV rozdziału książki A.D. "[...]", zatytułowanych odpowiednio "[...]" i "[...]" (strony 11-38), celem wykazania następujących faktów:

1) pełnienia funkcji zarządcy dóbr M., w tym dóbr [A] w latach 30. XX wieku, przez S.D. i A.S., którzy nie zamieszkiwali w Pałacu i nie prowadzili zarządu z Pałacu;

2) zamieszkiwania S.D., zarządcy majątku [A], w miejscowości [...], a później w miejscowości [...], to jest poza Pałacem i samymi [A];

3) prowadzenia bezpośredniego zarządu dobrami M., w tym dobrami [A], przez S.D., zamieszkującego poza Pałacem;

4) niepełnienia przez T.T. zamieszkującego Pałac w [A] funkcji rządcy, lecz jedynie funkcji szeregowego pracownika administracji, podległego zarządcy dóbr M., którym był S.D. a później A.S.

Ponadto, w piśmie przedstawiono "stanowisko końcowe" skarżących kasacyjnie, stanowiące uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wskazano argumenty potwierdzające, w opinii wnoszących skargę kasacyjną, zasadność uchylenia wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W piśmie z 25 marca 2026 r. Instytut [...] podtrzymał wszystkie twierdzenia i wnioski dotąd wskazane. Ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o wskazał, że wbrew oświadczeniu pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną zawartym w piśmie z 19 września 2025 r., iż odpis tego pisma został doręczony pełnomocnikowi Instytutu, odpis taki wraz z pismem przewodnim zawierającym deklarację o "rzekomym nieintencjonalnym niedoręczeniu" został wysłany do pełnomocnika Instytutu dopiero pięć miesięcy później, to jest 13 lutego 2026 r.

Odnosząc się następnie do wniosków dowodowych, uczestnik postępowania wniósł o dopuszczenie dowodów z wydruków ze stron internetowych dotyczących numerów ISBN oraz daty wydania książek pt. "[...]" autorstwa X.X. oraz pt. "[...]" autorstwa A.D., na okoliczność ustalenia że publikacje te były wydane odpowiednio w 2010 r. i 2015 r., co wprost wskazuje że mogły zostać przedłożone jako dowód w postępowaniu już przed organami I i II instancji. Oznacza to, że ich składanie na etapie postępowania kasacyjnego jest spóźnione i nieuprawnione. Poza tym, wniesiono o oddalenie wniosków dowodowych przedstawionych przez wnoszących skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Nie można było podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie co do zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez błędną wykładnię oraz § 5 rozporządzenia przez niezastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). Kwestia zastosowania (niewłaściwego zastosowania) prawa materialnego to problem kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.

W skardze kasacyjnej w uzasadnieniu tych zarzutów wskazano, że w świetle przeprowadzonych dowodów oraz powołanych w skardze dowodów uzupełniających i twierdzeń Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że przedmiotowa część nieruchomości ziemskiej podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym organ prawidłowo nie zastosował § 5 rozporządzenia. Sposób sformułowania zarzutów wskazuje więc, że w istocie kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W rzeczywistości zatem argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się do oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie usiłują zatem zwalczać sferę ustaleń faktycznych przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie jest możliwe podważanie ustaleń faktycznych zarzutami błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Do podważania ustaleń faktycznych w sprawie służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W judykaturze podkreśla się, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Z powyższego wynika, że kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej.

Przed przejściem do zarzutów procesowych, należało przypomnieć, że materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia. W myśl art. 2 ust.1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA z 2006 r. nr 5, poz. 123), jednolicie jest prezentowany pogląd, podkreślający znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjęto również, że pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu, z uwzględnieniem orzecznictwa administracyjnego nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Wobec tak ogólnie sformułowanej definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie co do występowania takiej zależności – w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy – możliwe jest jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Analiza aktualnego orzecznictwa, w którym uwypuklane jest znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego", prowadzi do wniosku, że dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać m.in. następujące sformułowane w judykaturze tezy: a) rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich – dwory pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną (patrz wyroki NSA: z 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00, z 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 532/07, z 22 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1116/07, z 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 686/08); odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur, gdzie budynek mieszkalny powiązany były z produkcją rolną, wkomponowany w zabudowę podwórza gospodarczego i spełniający rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym (por. wyroki NSA z 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00 i dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02).; b) dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyroki NSA: z 14 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1014/08, z 8 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 659/10); c) o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (patrz cyt. wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08, l OSK 659/10 oraz wyrok NSA z 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/06); d) brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); e) nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); f) dla uznania wyodrębnienia nieruchomości, jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (iż nie należą one do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku) wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie (patrz wyroki NSA sygn. akt IV SA 2582/98, IV SA 1593/02, I OSK1697/07, I OSK 302/10); g) rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07).

W orzeczeniach, gdzie nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego" podkreślane jest, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, nie były one przydatne dla celów wskazanych w lit. a–c ust. 2, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (patrz tak uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08 I OSK 659/10). Wywodzi się, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wyrazy "o charakterze rolnym" nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegają wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz tak wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08, uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10).

W konsekwencji, badanie "związku funkcjonalnego" powinno obejmować ocenę całokształtu sprawy w kontekście wskazanych wyżej tez, prezentowanych w aktualnym orzecznictwie, gdzie pojęcie to jest wykładane.

Ustalając przedmiotowy związek funkcjonalny WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia niektórych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Zasadny jest zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do kwestii procesowych, a mianowicie do spełnienia wymogu wyczerpującego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a następnie dokonania jego oceny prawnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb danego postępowania ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Wymogi te nabierają dodatkowego znaczenia w sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o tę podstawę prawną może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ I instancji wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albo materiał ten wymaga uzupełnienia w niewielkim stopniu, jak również w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ich niewłaściwe zastosowanie. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15). Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 K.p.a. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych oznacza więc, że organ ten ma obowiązek rozpatrzenia sprawy zarówno w pełnym zakresie, jak również dokonania oceny ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

W rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie, Minister uchylając decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 21 marca 2016 r. w części dotyczącej niepodlegania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu działki ewidencyjnej numer [1] (obręb [A], gmina [B], objętej księgą wieczystą KW [2]; odpowiadającej parcelom nr [3] i [4]), dokonał odmiennej od organu I instancji oceny co do przesłanki istnienia związku funkcjonalnego między częścią rezydencjonalną – zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Minister, opierając się na dowodach zgromadzonych przez Wojewodę, stwierdził, że zespół folwarczny w [A], którego częścią był pałac, został zaprojektowany, a następnie zabudowany i zorganizowany jako jedno spójne założenie, pełniące rolę mieszkalno-gospodarczą. Odmienne od organu I instancji ustalenie Ministra o istnieniu związku funkcjonalnego i tym samym podleganiu całej nieruchomości działaniu dekretu zostało oparte na dwóch elementach: układzie architektonicznym założenia folwarczno-pałacowego i organizacji pracy w majątku. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że pałac z parkiem i znajdującymi się w jego pobliżu ogrodem, położone na dawnych działkach [3] i [4], stanowił centralną część majątku, związaną funkcjonalnie, terytorialnie i komunikacyjnie z pozostałą jego częścią, tworząc przestrzennie zależną kompozycję. Pałac z parkiem był powiązany także w sensie podmiotowym z majątkiem [A] przez osobę właściciela – A.M. Zespół pałacowo-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tzw. ośrodek majątku, a majątek ziemski o charakterze rolnym jakim był majątek [A], stanowił zaplecze dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości, w tym także zespołu pałacowo-parkowego Zatem ośrodek majątku nie był w dniu wejścia w życie dekretu wyodrębniony od pozostałej części nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że z dokumentów konserwatorskich (karty ewidencyjnej obiektu Folwark [A]) wynika, że cały folwark stanowi spójne założenie mieszkalno-gospodarcze, w którym centralny obiekt w postaci pałacu, z trzech stron otoczony jest szeregiem budynków o charakterze gospodarczym, zlokalizowanych wokół dwóch podwórzy (północnego i południowego), które posiadają bezpośrednie połączenie komunikacyjne. Odnośnie zaś do organizacji pracy, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że pałac był przeznaczony do zarządzania majątkiem, gdyż w budynkach gospodarczych i mieszkalnych znajdujących się w pobliżu pałacu nie było zaprojektowanego żadnego biura czy kantoru.

W tak ustalonych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że dwór pełnił jedynie funkcje mieszkalno-wypoczynkowe, bowiem miał on wyraźne powiązania z rolniczą częścią majątku.

Podstawą do dokonania ustaleń w sprawie była dokumentacja dotyczącą założenia folwarcznego w [A] oraz ewidencja parku pałacowego w [A] przekazana przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z 13 grudnia 2016 r., w tym szkice, plany oraz zdjęcie z geoportalu, a także zeznania świadka W.K. i tzw. "Księga dusz" pałacu w [A], gdzie oprócz mieszkańców pałacu, wymieniony jest również pod pozycją 7 pracownik T.T. (T.) - kierownik biura.

W odniesieniu do tak poczynionych ustaleń faktycznych i przeprowadzonej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona, a ocena dowodów została dokonana wybiórczo, co w rezultacie prowadzi do uznania jej za dowolną.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż z dokumentacji dotyczącej założenia folwarcznego w [A] oraz ewidencji parku pałacowego w [A], przekazanej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z 13 grudnia 2016 r., wynika - oprócz wskazanych powyżej ustaleń w zakresie układu architektonicznego założenia folwarczno-pałacowego - że pałac stanowił okazałą i reprezentacyjną rezydencję szlachecką posiadającą m.in. Salę Kolumnową stanowiącą salę balową przeznaczoną do urządzania przyjęć oraz Salon Okrągły, że pomimo tego, że części folwarczna i pałacowa posiadały wewnętrzne ciągi komunikacyjne, to do tych części prowadziły odrębne bramy, a część pałacowo-parkowa była od części folwarcznej oddzielona murem. Okoliczność oddzielenia zabudowań pałacu od części folwarcznej murem, a także istnienia oddzielnych wjazdów do pałacu i folwarku została potwierdzona także w zeznaniach W.K. oraz S.G. z 19 września 2012 r.

Okoliczność wydzielenia z księgi wieczystej [A] Dobra do odrębnej księgi wieczystej nr [2] zespołu pałacowo - parkowego, została wprawdzie wzięta pod uwagę, ale wyprowadzono z niej jednostronny wniosek, że nie może to świadczyć o odrębności zespołu pałacowo-parkowego, gdyż wydzielenie nastąpiło dopiero w 1991 r. O ile należy zgodzić się z koncepcją, że podstawą ustalenia w sprawie podpadania nieruchomości ziemskich pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinny być dokumenty jak najbardziej zbliżone czasowo do daty wejścia w życie dekretu, to jednak, w świetle art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, możliwe jest czynienie ustaleń także w oparciu o dokumenty później wytworzone, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wobec tego, późniejsze wyodrębnienie prawne zespołu pałacowo-parkowego może być oceniane jako okoliczność świadcząca zarówno o odrębności tej części nieruchomości ziemskiej, jak i przeciwko jej odrębności. Wywodzenie więc przez organ odwoławczy i Sąd I instancji wniosku z tej okoliczności, że cały folwark stanowi spójne założenie mieszkalno-gospodarcze, pozostaje chybione, tym bardziej, że - jak było wskazane wcześniej - brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej w dacie wejścia w życie dekretu nie może uzasadniać istnienia związku funkcjonalnego.

Jeśli chodzi o założenie organu odwoławczego, że organizacja pracy w majątku świadczyła o istnieniu związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-ogrodowym a folwarkiem, to Sąd I instancji powielił wybiórczą ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ odwoławczy. Wspomnieć trzeba, że co do zasady prawidłowo zostało przyjęte przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, że istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza oraz czy z pałacu wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej. Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadzić winno do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Nie jest to relacja jednostronnej zależności, lecz stan interakcji (relacji dwustronnej) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2/17, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16 i 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 246/18). W ramach tej przesłanki Sąd I instancji wskazał zasadnie, że "w szczegółowo opisanych dokumentach konserwatorskich w budynkach gospodarczych i mieszkalnych, znajdujących się w jego (tzn. pałacu - dop. NSA) pobliżu nie było zaprojektowanego żadnego biura. czy kantoru". Równocześnie Sąd stwierdził jednak, że zarządca mieszkał w pałacu i z pałacu zarządzał gospodarstwem. Sąd I instancji oparł to stanowisko na dowodzie z zeznań świadka W.K., która podała, że majątku zatrudniony był zarządca, który "mieszkał w pałacu w środku". Tyle, że Sąd I instancji, za organem odwoławczym, pominął dalszą część zeznań W.K., która wskazała: "ale miał (zarządca – dop. NSA) swoje mieszkanie". Nie zostało zatem w sposób rzetelny ocenione pełne zeznanie świadka. Ponadto – zdaniem Sądu i organu odwoławczego - okoliczność zamieszkiwania zarządcy w pałacu znajduje potwierdzenie w tzw. "Księdze dusz" pałacu w [A], gdzie oprócz mieszkańców pałacu, wymieniony jest również pod pozycją 7 pracownik T.T. (T.) - kierownik biura. Z tego ustalenia Sąd I instancji wywiódł, że oprócz właściciela i członków jego rodziny w pałacu w [A] zamieszkiwali także pracownicy, a wśród nich kierownik biura. I tu Sąd dodał, że wprawdzie nie jest bliżej opisany zakres jej obowiązków, jednak można wywnioskować, że był on kierownikiem biura majątku ziemskiego [A]. Wniosek Sądu I instancji co do zamieszkiwania kierownika biura majątku ziemskiego pozostaje jednak zbyt daleko idący, podobnie jak dalsze rozważania o funkcjonowaniu zaplecza administracyjno–zarządczego, a ponadto pozostaje niespójny z zeznaniami świadków W.K. oraz S.G. z 19 września 2012 r. i 13 czerwca 2017 r. Podali oni bowiem odpowiednio, że służba dworska mieszkała poza pałacem parkowym i że pracownicy i służba mieli swoje mieszkania poza obrębem zespołu.

W niniejszej sprawie nie zostały więc ustalone w sposób jednoznaczny okoliczności istotne dla istnienia związku funkcjonalnego zarówno w aspekcie układu architektonicznego założenia folwarczno-pałacowego, jak i organizacji pracy w majątku. Wobec tego zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego jest zasadny, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu zaś do kwestii organizacji pracy w majątku, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni dowody dopuszczone przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r., które to dowody Sąd kasacyjny uznał za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ich dopuszczenie nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania. Dowody te zostały przedstawione na okoliczność sprawowanego zarządu majątkiem ziemskim i pałacem M. oraz miejsc zamieszkania zarządców majątku ziemskiego w celu ustalenia, czy rezydencja pełniła tylko funkcje mieszkalne, czy również stanowiła centrum zarządcze i gospodarcze majątku ziemskiego.

Sąd rozstrzygając sprawę, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie akt administracyjnych sprawy, ale może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a). Rację należy przyznać uczestnikowi postępowania, że stosowne dokumenty skarżący kasacyjnie mogli przedstawić na etapie postępowania administracyjnego, co pozwoliłoby uzupełnić materiał dowodowy. Tym niemniej w okolicznościach tej sprawy, gdy materiał dowodowy jest niezbyt obszerny, w dodatku nie został właściwie oceniony i powstają wątpliwości w tym zakresie, Sąd nie może dopuścić do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo.

Reasumując, stwierdzić należy, że zakwestionowana decyzja nie została oparta na właściwie zgromadzonym i przeanalizowanym materiale dowodowym, czego nie dopatrzył się Sąd I instancji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.109.2018, gdyż organ powinien zgromadzić cały dostępny materiał dowodowy i właściwie go ponownie ocenić.

Nie mógł być natomiast zasadny postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., niezależnie od braku dokładności w jego sformułowaniu przez niewskazanie którego z podpunktów (a-c), na które dzieli się ten przepis, skarga kasacyjna dotyczy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. należy wskazać, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznać trzeba niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Natomiast wyrażona w art. 8 § 2 K.p.a. norma prawna zawiera raczej postulat realizacji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnionych oczekiwań strony, a nie prawem usankcjonowaną pewność uzyskania określonego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie na organ obowiązku bezwzględnego i bezrefleksyjnego powielania dotychczasowych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie uchybienie Sądu I instancji polegało na zaaprobowaniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie została ona oparta na właściwie zgromadzonym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Zatem istota sporu dotyczy nie tyle wydania decyzji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, ile właściwego zgromadzenia materiału dowodowego i prawidłowo przeprowadzonej jego oceny.

Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., sformułowany w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej oraz w punkcie 6 w powiązaniu z art. 86 K.p.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie reformy rolnej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił w przypadku dwóch zarzutów. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem stron skarżących kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Jeśli chodzi zaś o powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 86 K.p.a., to z jego uzasadnienia wynika, że w istocie dotyczy on oceny dowodu z przesłuchania strony. Tymczasem w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Nie mógł także odnieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów wnioskowanych przez skarżących i brak odniesienia się do tych dowodów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie przeprowadził postępowania dowodowego na wniosek skarżących, a brak odniesienia się do tych dowodów w uzasadnieniu może być podnoszony przede wszystkim w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ewentualnie w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 albo art. 134 § 1 P.p.s.a., co jest uwarunkowane okolicznościami sprawy.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215), orzekł jak w sentencji wyroku.