Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3210/24 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 16 lipca 2024 r. nr LTL-1.6301.40.2024.ULC.1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2025 r., (sygn. akt VI SA/Wa 3210/24) w sprawie ze skargi A. w W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej przywoływany jako: "Organ) z dnia 16 lipca 2024 r. nr LTL-1.6301.40.2024.ULC.1 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części, tj, w zakresie jej punktu 2 oraz zasądził od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. Decyzją z 10 września 2013 r. działając na wniosek Skarżącego, pełniącego funkcję zarządzającego lotniskiem [...], Organ uznał przeszkodę lotniczą za zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i nakazał jej usunięcie władającemu – Gminie Olsztyn. Na skutek wniosku Gminy Olsztyn o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 11 lipca 2014 r. Organ utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. Prawomocnym wyrokiem z 27 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1884/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.

2. Decyzją z 14 lipca 2016 r. Organ uznał przeszkodę lotniczą za zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego oraz zobowiązał zarządzającego lotniskiem do jej usunięcia. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 19 września 2016 r. Organ utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2784/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości decyzję z 19 września 2016 r.

3. Decyzją z 31 grudnia 2018 r. Organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2018 r. poz. 1183 z późn. zm.) uchylił decyzję własną z 14 lipca 2016 r. w części, tj. w zakresie punktu 2, nakazując Skarżącemu doprowadzenie do usunięcia przeszkody lotniczej na własny koszt z uwzględnieniem jej charakterystyki technicznej zawartej w operacie pomiarowym, stanowiącym integralną część tej decyzji, w pozostałej części Organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

4. Skarżący wnioskiem z 27 lipca 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 grudnia 2018 r., podnosząc zarzuty:

• trwałej niewykonalności decyzji w dacie jej wydawania, ponieważ zarządzający lotniskiem nie ma żadnych instrumentów prawnych mogących zmusić właściciela nieruchomości do dokonania czynności zmierzających do usunięcia przeszkody lotniczej,

• wadliwości przyjętej oceny prawnej opierającej się na możliwości skutecznego wykonania decyzji przy użyciu środków określonych w przepisach odrębnych (np. art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n.").

5. Decyzją z 3 lutego 2022 r. Organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że dokonał kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia pod względem zaistnienia wszelkich potencjalnych uchybień, uzasadniających usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności kontrolowanej decyzji, Organ wskazał, że zarządzający lotniskiem, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, dysponuje środkami pozwalającymi efektywnie wykonać nałożony obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej. Takim instrumentem jest w ocenie Organu zezwolenie właściwego starosty na czasowe zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. W zakresie zarzutu nieprawidłowego określenia adresata obowiązku usunięcia przeszkody na własny koszt Organ wskazał, że taki obowiązek może zostać nałożony wyłącznie na podmiot, który ponosi odpowiedzialność za powstanie przeszkody lotniczej w okresie obowiązywania zakazu sadzenia i uprawy drzew i krzewów stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, o czym decyduje data powstania przeszkody. Mając na względzie, że obiekt naturalny powstał w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisu statuującego zakaz dokonywania nasadzeń potencjalnie naruszających powierzchnie ograniczające, zobowiązanym do jego usunięcia stał się podmiot zobligowany, co do zasady, do usuwania zagrożeń dla ruchu lotniczego, tj. zarządzający lotniskiem. Decyzją z 22 czerwca 2022 r. Organ utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy.

6. WSA w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2463/22 uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na uchybienie dyrektywom postępowania wyjaśniającego przez: pominięcie okoliczności wydania przez Prezydenta Miasta Olsztyna decyzji z 4 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej; brak wyjaśnienia konsekwencji rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Olsztyna dla treści obowiązku strony w zakresie usunięcia przeszkody lotniczej; brak ustaleń dotyczących ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna w administracyjnym toku instancji.

7. Pismem z 7 marca 2023 r. Skarżący ograniczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji z 31 grudnia 2018 r. jedynie w części, tj. w zakresie punktu 1, nakazującego wnioskodawcy doprowadzenie do usunięcia przeszkody lotniczej na własny koszt.

8. Powtórnie rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Organ decyzją z 14 lipca 2023 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy.

9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2024 r., w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 5395/23 uchylił decyzję z 14 lipca 2023 r. Zdaniem Sądu, Organ naruszył art. 153 p.p.s.a., rozstrzygając sprawę w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, nie dokonując przy tym oceny, czy wydana przez Prezydenta Olsztyna ostateczna decyzja z 4 kwietnia 2022 r. ma wpływ na wykonalność decyzji z 31 grudnia 2018 r., jak również nie przedstawiając w uzasadnieniu motywów swego rozstrzygnięcia. WSA wskazał, że złożenie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Organ nie może wyciągać negatywnych konsekwencji wobec Strony z tego powodu, że nie korzysta ona z tego prawa. Organ, zdaniem Sądu, miał obowiązek przedstawić, jakie konsekwencje dla Skarżącego ma decyzja Prezydenta Olsztyna z 4 kwietnia 2022 r. i czy w jej świetle decyzja z 31 grudnia 2018 r. pozostaje wykonalna, czy też niewykonalna. Uchybienie to zdaniem Sądu stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Organ nie uzasadnił swojej decyzji w sposób należyty. WSA w Warszawie stwierdził również, że organ błędnie odwołuje się do art. 142 k.c., jako podstawy do podjęcia potencjalnych działań przez zarządzającego lotniskiem w niniejszej sprawie.

10. Decyzją z 16 lipca 2024 r. Organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) uchylił własną decyzję z 3 lutego 2022 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w punkcie 2 decyzji w części, w jakiej uznano grupę drzew położonych w powierzchniach ograniczających lotniska [...], oznaczoną numerem [...], położonej w O. na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Gminy Olsztyn, za zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne [pkt 1)], oraz w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy [pkt 2)]. Organ wskazał, że mając na uwadze zmianę zakresu żądania oraz wytyczne zawarte w wiążącym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wymagała uchylenia decyzja z 3 lutego 2022 r. w części, w jakiej rozstrzygała o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji z 31 grudnia 2018 r. tj. w zakresie uznania obiektu za przeszkodę lotniczą stanowiącą zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Rozstrzygając sprawę w pozostałej części, Organ wskazał, iż kontrola zgodności rozstrzygnięcia z prawem w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a. odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego aktualnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zdaniem Organu, wada rozstrzygnięcia, o której mowa art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. występuje w przypadku, gdy decyzja administracyjna była pierwotnie niewykonalna, a więc wadliwa już w dniu jej wydania. Organ uznał, że według stanu na dzień orzekania możliwe było wykonanie decyzji poprzez uprzednie uzyskanie zezwolenia właściwego starosty na zajęcie terenu, co w jego ocenie oznacza, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji nie była ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; przesłanka do eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego nie została spełniona, bez względu na ewentualne późniejsze zdarzenia prawne. Organ podkreślił nadto, że o trwałej niewykonalności decyzji nie świadczy również przedstawione przez Skarżącego jako dowód w postępowaniu pismo Prezydenta Olsztyna z 27 stycznia 2020 r., bowiem jedynymi okolicznościami, jakie zostały dowiedzione są: pozostawienie zarządzającemu lotniskiem do rozważenia zastosowania rozwiązań pozwalających na ochronę drzewostanu w związku z potrzebami społeczności lokalnej oraz potencjalny brak udziału gminy w ponoszeniu kosztów wycinki. Organ wskazał, iż zwrócił się pismem z 15 czerwca 2023 r. do Prezydenta Miasta Olsztyna o udzielenie wyjaśnień, czy decyzja z 4 kwietnia 2022 r. stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Pismem z 29 czerwca 2023 r. Prezydent poinformował, że decyzja ta 23 kwietnia 2022 r. uzyskała przymiot ostateczności. Organ podkreślił następnie, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymusowe zajęcie nieruchomości w celu realizacji obowiązku nałożonego przez organ administracji publicznej ma charakter subsydiarny, podczas, gdy prymat zachowują metody koncyliacyjne. W tym kontekście wskazał, że ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie nieruchomości (wydana przez ten sam organ, który jednocześnie reprezentuje publicznego właściciela gruntu - Gminę Olsztyn) nie stanowi przeszkody do podjęcia z właścicielem negocjacji w zakresie dobrowolnego wstępu na nieruchomość w celu usunięcia przeszkody przez zarządzającego oraz na jego koszt. W ocenie Organu, na gotowość do podjęcia rokowań w sprawie eliminacji zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego wskazuje stanowisko zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Olsztyna z 27 stycznia 2020 r., w którym organ pozostawia do rozważenia ochronę drzewostanu. Odnosząc się do tej kwestii Organ zaznaczył, że usunięcie przeszkody może także polegać nie na usunięciu, lecz na ogłowieniu drzew i krzewów stanowiących przeszkodę lotniczą. Rozwiązanie to pozwoli na ograniczenie wskazanych w wystąpieniu Prezydenta Miasta Olsztyna skutków środowiskowych i społecznych. Organ zaznaczył ponownie, że nie ma podstaw, aby w sytuacjach innych, niż określone w art. 82 ust. 2 i 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, władającemu przypisywać odpowiedzialność za działania, które wynikają z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu powietrznym, a tym samym obowiązek ich podejmowania spoczywa na zarządzającym. Organ stanął na stanowisku, że w przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, właściciel gruntu zobligowany jest do ponoszenia kosztów usunięcia przeszkody, natomiast w pozostałych sytuacjach (gdy drzewa istniały przed wejściem w życie ustawy - Prawo lotnicze, wprowadzającej zakaz) odpowiedzialność z tego tytułu powinna obciążać zarządzającego lotniskiem w granicach obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania lotniska. Mając na uwadze, że wiek drzew na dzień wydania decyzji wynosił ok. 30 lat, nie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze. W tym stanie rzeczy koszty usunięcia przeszkody w całości powinny obciążać zarządzającego lotniskiem. Istotna była zatem data wejścia w życie przepisu ustanawiającego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w zakresie sadzenia oraz uprawy drzew i krzewów mogących stanowić przeszkody lotnicze. Przed tą datą nie obowiązywały bowiem unormowania o randze ustawowej, z których możliwe byłoby wywiedzenie obowiązku powstrzymania się od korzystania przez władającego z nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści przepisu art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze.

11. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 r. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

WSA wskazał, że Sąd zobowiązał Organ do przedstawienia, jakie konsekwencje dla Skarżącego ma decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna, a konkretnie - czy w jej świetle decyzja Organu z 31 grudnia 2018 r. pozostaje wykonalna, czy też niewykonalna. Niemniej zdaniem WSA Organ nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, unikając rzeczowego ustosunkowania się do przedmiotowej kwestii. Wywody zawarte w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji nadal nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na ich niespójność wewnętrzną i sprzeczność zawartych w nich twierdzeń z judykaturą.

Zdaniem WSA błędne jest stanowisko organu, iż art. 142 k.c. może stanowić podstawę do podjęcia potencjalnych działań przez zarządzającego lotniskiem w niniejszej sprawie.

Nadto WSA wskazał, że koncyliacyjne załatwianie spraw może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy postępowanie jest w toku i sprawa "nadaje się" do załatwienia w ten sposób. Wspomniany przez Organ obowiązek podjęcia próby koncyliacyjnego załatwienia sprawy nie dotyczy sytuacji już załatwionej prawomocną decyzją administracyjną, a więc taką, co do której organ administracji publicznej wypowiedział się stanowczo w formie do tego przewidzianej. Skoro na skutek wykonania wyroku tut. Sądu, Organ powziął informację o walorach ostateczności i prawomocności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z 4 kwietnia 2022 r., to jego obowiązkiem było wzięcie pod uwagę treści tej decyzji. Wszelkie rozważania o możliwości negocjowania z Prezydentem rozstrzygnięcia w niej zawartego należałoby w tej sytuacji uznać za ingerujące w materię objętą res iudicata i jako takie – niedopuszczalne.

Dalej Sąd I instancji stwierdza, że Organ w sposób niewłaściwy odczytał normy art. 87 ust. 7, oraz art. 82 ust. 1 pkt. 7 prawa lotniczego. Wbrew stanowisku Organu, nie przewidują one możliwości "ogłowienia drzew" lub ich skrócenia. Dyspozycja ww. przepisów nakazuje usunięcie przeszkody lotniczej, a nie ich skrócenie do dopuszczalnej wysokości. Ustawa nie zawiera definicji usunięcia, stąd też potrzebna jest wykładnia językowa. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN usunąć oznacza "zabrać coś skądś, aby nie zawadzało lub aby zrobić miejsce’, "sprawić, że coś przestaje istnieć". Przyjęcie dopuszczalności "skrócenia" drzewa do wymaganej wysokości niosłoby za sobą rychłą konieczność ponownego wystąpienia przez zarządzającego lotniskiem z wnioskiem o ponowne nakazanie usunięcia tej samej, ale już wyższej przeszkody lotniczej.

WSA wskazał, że Organ, biorąc pod uwagę stanowisko prawne oraz wywody zawarte w przywołanych wyrokach WSA w Warszawie, wiążących w niniejszej sprawie, a także w wyroku niniejszym, przy kolejnym podejściu raz jeszcze wyważy, czy w okolicznościach sprawy nie zachodzi przesłanka trwałej niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie podejmie stosowne do uzyskanej konkluzji rozstrzygnięcie.

13. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu przypadkach Organ wniósł o orzeczenie na jego rzecz o zwrocie kosztów postępowania. Organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tzn.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.134 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572), art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110, z późn. zm.), (dalej jako "Prawo lotnicze") (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r.) poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy wobec uznania, że kontrolowana decyzja powinna usunąć z obrotu prawnego w części, tj. w zakresie pkt 2, decyzję z 31 grudnia 2018 r. jako niewykonalną w dniu jej wydania oraz z uwagi na trwały charakter niewykonalności, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji brak odniesienia się do przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że nie zachodzi kwalifikowana przesłanka usunięcia decyzji z 31 grudnia 2018 r. z obrotu prawnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia przez WSA kontrolowanego rozstrzygnięcia Organu w części,

podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonać należytej oceny prawnej kontrolowanej decyzji oraz decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r., co powinno doprowadzić WSA do uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową i oddalenia skargi,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r.) w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu kontrolowanej decyzji w części, w zakresie pkt 2 wskutek błędnego przyjęcia, że w kontrolowanej decyzji organ nie sprostał wymogom prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej, a tym samym naruszył obowiązek wyjaśnienia, jaki wpływ miała ostateczna decyzja Prezydenta Olsztyna z 4 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie terenu w celu usunięcia przeszkody lotniczej, na wykonalność decyzji z 31 grudnia 2018 r., a konkretnie czy decyzja z 31 grudnia 2018 r. z uwagi na stanowisko Prezydenta Olsztyna pozostaje wykonalna, czy też niewykonalna, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło WSA do przekonania, że Organ nie uzasadnił kontrolowanej decyzji w sposób należyty oraz do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia,

podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie sprawy i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego powinno prowadzić WSA do przyjęcia, że kontrolowana decyzja, stosownie do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych, należycie uzasadnia stanowisko Organu w przedmiocie wykonalności decyzji z 31 grudnia 2018 r. wobec wydania przez Prezydenta Olsztyna decyzji odmawiającej zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu usunięcia przeszkody, lotniczej, oraz stanowiska Prezydenta Olsztyna wyrażonego w korespondencji ze Skarżącym, bowiem w sprawie nie występuje przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegająca na trwałym braku możliwości wykonania decyzji z 31 grudnia 2018 r.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tzn.:

3. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r.) poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w kontrolowanej decyzji nieprawidłowo odkodowano normy prawne zawarte w przepisach art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, które nie przewidują możliwości "ogłowienia drzew" lub ich skrócenia, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania o wystąpieniu przesłanki trwałej niewykonalności decyzji z 31 grudnia 2018 r. oraz uchylenia w części kontrolowanej decyzji,

podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanej normy prawnej prowadzi do uznania, że usuniecie przeszkody lotniczej w postaci grupy drzew w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze może polegać na "ogłowieniu drzew" lub ich skróceniu w taki sposób, aby nie stwarzały zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu powietrznym, co uzasadnia uznanie kontrolowanej decyzji za wydaną prawidłowo, wobec wystąpienia braku kwalifikowanej wady decyzji z 31 grudnia 2018 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

4. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 7 i art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji odmawiająca zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. przesądza o braku możliwości prowadzenia negocjacji pomiędzy właścicielem terenu, a podmiotem zobowiązanym do doprowadzenia do usunięcia przeszkody lotniczej oraz o trwałej niewykonalności decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej skutkującej nieważnością tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego przekonania o zaistnieniu przesłanki trwałej niewykonalności decyzji z 31 grudnia 2018 r. oraz uchylenia w części kontrolowanej decyzji,

podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu prowadzi do uznania, że prawomocna decyzja w sprawie odmowy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie doprowadzeniu do usunięcia przeszkody lotniczej w drodze negocjacji prowadzonych pomiędzy zobowiązanym do usunięcia przeszkody lotniczej a właścicielem terenu, na którym położona jest przeszkoda, również w przypadku, gdy właściciel terenu jest zarazem Organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 126 u.g.n., co uzasadnia uznanie kontrolowanej decyzji za wydaną prawidłowo, wobec wystąpienia braku kwalifikowanej wady decyzji z 31 grudnia 2018 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

14. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiona przez Gminę Olsztyn została zwrócona, z uwagi na naruszenie art. 66 § 1 p.p.s.a.

15. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc, że pełnomocnikowi [...] nie doręczono odpisu skargi kasacyjnej oraz wysłania jej na nieaktualny adres [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozważyć z urzędu prawidłowość doręczenia skargi kasacyjnej stronie przeciwnej, bowiem prawo do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowi element zasady kontradyktoryjności postępowania kasacyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarga kasacyjna Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 23 czerwca 2025 r. została doręczona bezpośrednio [...], z pominięciem jego pełnomocnika procesowego, na adres nieaktualny względem danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, w następstwie czego przesyłka została zwrócona jako niepodjęta w terminie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał skargę kasacyjną wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez odpowiedzi strony przeciwnej. Tego rodzaju sposób doręczenia pisma procesowego stronie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 74 § 1 p.p.s.a.

Termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, przewidziany w art. 179 p.p.s.a., biegnie od dnia doręczenia skargi kasacyjnej stronie. Wobec nieprawidłowości doręczenia termin ten nie rozpoczął skutecznie biegu, co czyni bezprzedmiotowym zgłoszony przez [...]z daleko posuniętej ostrożności procesowej wniosek o przywrócenie terminu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożona przez [...] w dniu 4 września 2025 r., niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o toczącym się postępowaniu kasacyjnym, podlega zatem uwzględnieniu jako złożona skutecznie, a uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie doręczenia zostało w ten sposób naprawione przed przystąpieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy. Brak jest podstaw do zwrotu akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w celu powtórzenia czynności, której skutek procesowy został już osiągnięty.

17. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej podstawami, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi.

18. Zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej, oparte formalnie na naruszeniu przepisów postępowania, w istocie sprowadzają się do polemiki z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną materialnoprawną co do pierwotnej i trwałej niewykonalności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 31 grudnia 2018 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, którą stanowiło ustalenie, czy decyzja ta była niewykonalna już w dacie jej wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że wykonanie obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej wymagało ingerencji w nieruchomość stanowiącą własność osoby trzeciej - Gminy Olsztyn - a zgoda na taką ingerencję nie została udzielona ani w dacie wydania decyzji, ani później, co potwierdza ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 4 kwietnia 2022 r. odmawiająca zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzja ta nie stworzyła nowego stanu niewykonalności, lecz jedynie utrwaliła stan istniejący od daty wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. Zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wpływu rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Olsztyna na wykonalność kontrolowanej decyzji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym ta kwestia została wprost i jednoznacznie oceniona. Należy przy tym zauważyć, że ocena ta stanowi konsekwentne powtórzenie stanowiska wyrażonego już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz z dnia 6 lutego 2024 r., wydanych w toku tego samego postępowania nieważnościowego, w których analogiczne uchybienie organu - zaniechanie wyjaśnienia konsekwencji prawnych odmowy zgody właściciela nieruchomości dla oceny wykonalności decyzji z 2018 r. - było już wytykane. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

19. Zarzut trzeci, dotyczący błędnej oceny możliwości ogłowienia drzew jako alternatywnego sposobu wykonania obowiązku nałożonego na zarządzającego lotniskiem w rozumieniu art. 87 ust. 7 i art. 82 ust. 1 pkt 7 Prawa lotniczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 31 grudnia 2018 r. nakazuje [...] "doprowadzenie do usunięcia przeszkody lotniczej", zaś [...] już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał, że decyzja nakłada obowiązek usunięcia, nie zaś ogłowienia czy ustalenia innego sposobu potraktowania przeszkody. Wykładnia językowa jest tu jednoznaczna - usunąć oznacza sprawić, by coś przestało istnieć lub zabezpieczyć przed zawadzaniem przez definitywne wyeliminowanie obiektu, nie zaś jego modyfikację. Przyjęcie dopuszczalności ogłowienia drzew oznaczałoby de facto, że zarządzający lotniskiem byłby narażony na konieczność ponownego wszczynania postępowania administracyjnego w każdym kolejnym sezonie wegetacyjnym, gdy przycinane drzewa osiągną ponownie niedopuszczalną wysokość.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wykładni historycznej. Ustawą nowelizującą Prawo lotnicze, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r., ustawodawca wprowadził do art. 874 ust. 4 i 5 wyraźne rozróżnienie między "usunięciem" a "odpowiednim przycięciem" drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą, posługując się obydwoma tymi pojęciami obok siebie jako odrębnymi formami doprowadzenia przeszkody do stanu zgodnego z prawem. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. żaden z przepisów Prawa lotniczego - ani art. 82 ust. 1 pkt 7, ani art. 87 ust. 7 - nie przewidywał możliwości "przycięcia" drzewa jako alternatywy dla jego usunięcia. Gdyby ogłowienie było dopuszczalne na gruncie ówczesnego brzmienia ustawy, nowelizacja w tym zakresie byłaby zbędna. Argument Organu o możliwości ogłowienia drzew jako sposobie wykonania decyzji nakazowej wydanej na podstawie przepisów sprzed nowelizacji jest zatem pozbawiony podstawy normatywnej.

Niezależnie od powyższego, ogłowienie drzew, podobnie jak ich usunięcie, wymaga wejścia na nieruchomość stanowiącą własność Gminy Olsztyn, a zgody na taką ingerencję właściciel nie udzielił i konsekwentnie odmawia jej udzielenia - co potwierdził pełnomocnik uczestnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zarzut trzeci nie mógł zatem wpłynąć na wynik sprawy nawet przy przyjęciu prezentowanej przez Organ wykładni Prawa lotniczego.

20. Zarzut czwarty, dotyczący błędnej wykładni art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie możliwości dobrowolnych negocjacji z Gminą Olsztyn, również nie zasługuje na uwzględnienie, i to z kilku niezależnych powodów.

Po pierwsze, kryterium oceny wykonalności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest stan istniejący w dacie wydania decyzji, oceniany w sposób pewny i obiektywny - nie zaś hipotetyczna możliwość, że adresat decyzji kiedyś uzyska zgodę właściciela nieruchomości, że negocjacje zakończą się powodzeniem, lub że uda się zastosować środki cywilnoprawne. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wydając decyzję z dnia 31 grudnia 2018 r., nakazał [...] wykonanie obowiązku wymagającego ingerencji w nieruchomość stanowiącą cudzą własność - własność Gminy Olsztyn. Wejście na cudzą nieruchomość w celu wykonania nałożonego obowiązku wymaga prawnego tytułu lub zgody właściciela. Żadnym z tych środków [...] nie dysponował w dacie wydania decyzji i nie dysponuje do chwili obecnej. Organ wydając decyzję z dnia 31 grudnia 2018 r. był tego świadomy - a mimo to nałożył na zarządzającego lotniskiem obowiązek, którego wykonanie zależało wyłącznie od woli osoby trzeciej, niebędącej adresatem tej decyzji i niepodlegającej jej treści. Decyzja administracyjna nie może skutecznie nakładać obowiązku, którego spełnienie jest uzależnione od zgody podmiotu, nad którym organ nie ma władztwa administracyjnego - i to właśnie z tej przyczyny decyzja z dnia 31 grudnia 2018 r. była niewykonalna już w dniu jej wydania.

Po drugie, wskazywane przez Organ instrumenty cywilnoprawne: zwalczanie immisji, dobrowolne rokowania, negocjacje - nie stanowią instrumentów wykonania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna nakładająca obowiązek publicznoprawny jest wykonywana w trybach przewidzianych prawem administracyjnym, nie zaś poprzez dochodzenie roszczeń cywilnych wobec właściciela nieruchomości. Nałożenie na adresata decyzji obowiązku "doprowadzenia do usunięcia przeszkody" przy jednoczesnym założeniu, że w razie braku zgody właściciela nieruchomości zarządzający będzie zmuszony do samodzielnego inicjowania postępowań cywilnoprawnych przeciwko Gminie, oznaczałoby de facto przerzucenie na [...] ciężaru rozwiązania konfliktu prawnego, który powinien był zostać rozstrzygnięty przez organ administracji publicznej przy wydaniu samej decyzji. Organ zamiast ocenić, czy wykonanie nakazanego obowiązku jest pewne, założył optymistycznie, że strona jakoś sobie z tym poradzi - i na tym optymistycznym założeniu oparł rozstrzygnięcie, którego adresat nie jest w stanie wykonać od kilku lat.

Po trzecie, Prezydent Miasta Olsztyna ostateczną decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. odmówił [...] zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta utrwaliła jedynie stan istniejący od chwili wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. - stan, w którym zgoda właściciela nieruchomości na ingerencję w jego grunt nie była ani udzielona, ani pewna. Pismo Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 27 stycznia 2020 r., na które Organ powołuje się jako na wyraz "gotowości do podjęcia rokowań", wyraża w istocie stanowisko diametralnie odmienne - Prezydent informował w nim, że nie wyraża zgody na podejmowanie jakichkolwiek działań, które mogłyby nieodwracalnie i na trwałe "okaleczyć" niepowtarzalny klimat otoczenia jeziora [...]. Odczytywanie tego pisma jako zachęty do negocjacji jest interpretacją sprzeczną z jego dosłowną treścią. Gmina Olsztyn konsekwentnie, od dnia wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r. do chwili obecnej, odmawia zgody na ingerencję w drzewostan - co potwierdził pełnomocnik uczestnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Po czwarte, warto zwrócić uwagę na okoliczność, która dotychczas nie była przedmiotem szerszych rozważań, a która rzuca dodatkowe światło na kwestię wykonalności decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. Ustawą nowelizującą Prawo lotnicze, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r., ustawodawca dokonał zasadniczej przebudowy mechanizmu prawnego usuwania przeszkód lotniczych w postaci drzew i krzewów. W nowym stanie prawnym kompetencja do wydania decyzji w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą przeszła z Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na starostę (art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a Prawa lotniczego w nowym brzmieniu), a posiadacz nieruchomości, na której znajduje się przeszkoda, został zobowiązany do zapewnienia dostępu do nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z jej usunięciem - pod rygorem przymusowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. stosowanego odpowiednio (art. 875 ust. 2 Prawa lotniczego). Nowelizacja stworzyła zatem instrument prawny, którego w dacie wydania decyzji z 31 grudnia 2018 r. po prostu nie było - instrument zapewniający zarządzającemu lotniskiem tytuł prawny do wejścia na cudzą nieruchomość w celu wykonania nałożonego obowiązku. Gdyby obowiązujący w dacie wydania decyzji stan prawny stwarzał wystarczające gwarancje wykonalności decyzji nakazowej, nowelizacja tworząca te gwarancje od podstaw byłaby zbędna. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zdecydował się natomiast zamknąć postępowanie decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., zaledwie trzy miesiące przed wejściem w życie regulacji rozwiązującej impas, na który sam wskazywał jako na argument za wykonalnością decyzji - i to w reżimie prawnym, który tego impasu rozwiązać nie pozwalał. Konsekwencje tej decyzji procesowej Organu nie mogą obciążać adresata nałożonego obowiązku.

21. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w sprawach o sygnaturach II GSK 1907/25 oraz II GSK 1901/25, dotyczących tożsamych podmiotów i analogicznych decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydanych w tych samych datach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 14 stycznia 2026 r. uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił skargi [...], przyjmując, że decyzja z dnia 31 grudnia 2018 r. nie była dotknięta wadą trwałej niewykonalności. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Wyroki w sprawach II GSK 1907/25 i II GSK 1901/25 opierają się w swej istocie na założeniach, których niniejszy skład nie akceptuje. Pierwsze z nich to teza, że samo istnienie możliwości skorzystania z trybu art. 126 ust. 1 u.g.n. - niezależnie od wyniku postępowania prowadzonego w tym trybie - świadczy o wykonalności decyzji nakazowej w dacie jej wydania. Tymczasem możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 126 u.g.n. nie jest równoznaczna z gwarancją uzyskania zgody na wejście na nieruchomość. Wykonalność decyzji administracyjnej nie może być utożsamiana z dostępnością narzędzia prawnego, którego skuteczność zależy od oceny dokonanej przez inny organ administracji publicznej - tu: przez starostę - albo, jak w niniejszej sprawie, od woli właściciela nieruchomości wyrażonej właśnie poprzez tego starostę, skoro Prezydent Miasta Olsztyna pełni jednocześnie funkcję organu administracji i reprezentanta właściciela gruntu. Drugie założenie to teza, że instrumenty cywilnoprawne - rokowania, zwalczanie immisji - stanowią realne środki wykonania publicznoprawnego obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Skład orzekający nie podziela tego poglądu: instrumenty prawa cywilnego nie są środkami wykonania decyzji administracyjnej, a nakładanie na adresata decyzji obowiązku inicjowania postępowań cywilnoprawnych celem uzyskania tytułu prawnego do cudzej nieruchomości, niezbędnego do wykonania tej decyzji, stanowi de facto przyznanie, że decyzja nie jest samodzielnie wykonalna - co właśnie przesądza o zaistnieniu wady z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wykonanie obowiązku "doprowadzenia do usunięcia przeszkody lotniczej" sprowadza się nieuchronnie do ingerencji w cudzy grunt, wymagającej tytułu prawnego lub zgody właściciela - i bez tych przesłanek ingerencji dokonać nie można bez naruszenia prawa własności chronionego art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Argument ten zyskuje dodatkową wagę w świetle nowelizacji Prawa lotniczego, która weszła w życie 1 kwietnia 2019 r., a którą ustawodawca dopiero stworzył mechanizm zapewniający zarządzającemu lotniskiem prawny dostęp do cudzej nieruchomości w celu wykonania decyzji nakazowej - przyznając tym samym pośrednio, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. mechanizmu takiego nie było.

22. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

23. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [...] koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.