Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia NSA Maria Jagielska, Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz X. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19 w sprawie ze skargi X. Y. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 54/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), w części uwzględnił w skargę X. Y. (dalej zwanego "Skarżącym") na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej zwanego "Prezydentem RP"), stwierdzając że organ ten dopuścił się bezczynności w sprawie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku. Ponadto WSA stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązał Prezydenta RP do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 825) w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt. W pozostałej części WSA oddalił skargę Skarżącego. WSA na podstawie art. 201 § 1 ppsa zasądził również od Prezydenta RP na rzecz Skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. Skarżący (sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego), powołując się na art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 49 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej zwanej "pusa"), złożył Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowane do Prezydenta RP oświadczenie o przejściu w stan spoczynku z dniem 1 września 2018 r.

Kancelaria Prezydenta RP w wystosowanych do Skarżącego (bezpośrednio lub za pośrednictwem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego) pismach z 12 czerwca 2018 r., 13 września 2018 r., 25 kwietnia 2019 r. i 25 czerwca 2019 r. odmówiła zastosowania art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący w dniu 8 lipca 2019 r. złożył do WSA skargę na bezczynność Prezydenta RP z uwagi na niewydanie aktu, do którego wydania organ ten był zobowiązany na mocy art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Skarżący wskazał, że pusa nie zawiera odrębnej regulacji dotyczącej przechodzenia w stan spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem na mocy art. 49 pusa zastosowanie w tym przedmiocie ma ustawa o Sądzie Najwyższym. Podniósł, że zmiany dotyczące statusu sędziów Sądu Najwyższego dotyczą bezpośrednio również sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz że art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków przejścia w stan spoczynku. Skarżący wskazał, że jego stanowisko potwierdziła Krajowa Rada Sądownictwa w uchwale z 12 lipca 2018 r. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność Prezydenta RP, Skarżący uznał, że na gruncie niniejszego postępowania zasadnym jest zakwalifikowanie Prezydenta RP do kręgu organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zaznaczył przy tym, że w zakresie ujętym w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym Prezydent RP nie ma uprawnień dyskrecjonalnych, tzw. prerogatyw, do których należą m.in. mianowanie sędziów. W ocenie Skarżącego, stwierdzenie daty przejścia w stan spoczynku sędziego oparte o art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym nosi znamiona aktu lub stanowi czynność opisane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Mając to na uwadze, Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta RP do wydania aktu (dokonania czynności) w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia przez Skarżącego w stan spoczynku, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, 4) przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł oraz 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, bądź o jej oddalenie. Uzasadniając konieczność odrzucenia skargi, pełnomocnik Prezydenta RP podniósł m.in., że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym, a czynności podejmowane przez niego w związku ze sprawami dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości nie mogą być uznane za czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego wydanie przez Prezydenta RP rozstrzygnięcia dotyczącego przejścia sędziego w stan spoczynku nie stanowi wykonywania administracji publicznej i nie może być zakwalifikowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publiczne wskazana w art. 3 § 2 ppsa. Pełnomocnik ocenił, że wszelkie uprawnienia Prezydenta RP związane z kształtowaniem obsady stanowisk sędziowskich stanowią kompetencje pochodne wobec prerogatywy powoływania sędziów, bowiem ich rolą jest kształtowanie substratu osobowego władzy sądowniczej. Na wypadek przyjęcia przez WSA skargi do rozpoznania, pełnomocnik Prezydenta RP stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do działania Prezydenta RP zgodnie z wnioskiem Skarżącego, ponieważ nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Skarżący na skutek złożonego oświadczenia przeszedł w stan spoczynku. Pełnomocnik Prezydenta RP stwierdził, że art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym wprowadzał możliwość przejścia w stan spoczynku wyłącznie przez sędziów Sądu Najwyższego i nie miał zastosowania w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten został wprowadzony do ustawy, aby umożliwić przejście w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, którzy nie akceptowali reorganizacji Sądu Najwyższego mającej podstawę w ustawie o Sądzie Najwyższym. Nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, że podobna reorganizacja dotyczyła Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik Prezydenta RP powołał się również na uchwałę Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2018 r., zgodnie z którą art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym nie ma odpowiedniego zastosowania do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

WSA uwzględnił skargę.

WSA wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Warunkiem dopuszczalność skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta RP, WSA podzielił stanowisko zaprezentowane m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II GZ 62/19), w którym stwierdzono, że: 1) Prezydent RP ma obowiązek wydania stosownego aktu, o jakim mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, a akt taki podlega kontroli sądowoadministracyjnej, 2) uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami i nie jest możliwe sprawowanie kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie aktów związanych a taką procedurą, jednakże akt, o jakim mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest wydawany przez Prezydenta w odmiennej sytuacji prawnej niż akty podejmowane przez ten organ przy powołaniu na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego. W konsekwencji WSA za niewątpliwe uznał zarówno charakter prawny, jak i prawo strony do zaskarżenia do sądu administracyjnego niewywiązania się Prezydenta RP z obowiązku, o którym mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym.

WSA uznał, że Skarżący jako sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego był uprawniony do przejścia w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, skoro przepisy pusa nie przewidują odrębnych regulacji w przedmiocie stanu spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do argumentu, że wskazany przepis został wprowadzony, aby umożliwić tylko i wyłącznie sędziom Sądu Najwyższego przejście w stan spoczynku z uwagi na poważne zmiany strukturalne w funkcjonowaniu Sądu Najwyższego, WSA uznał, że nie ma podstaw do domniemywania zamysłu ustawodawcy rozróżniania statusu sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do poszczególnych norm regulujących instytucję prawną stanu spoczynku. Domniemywanie takiego zamiaru w normach, które takiego rozróżnienia nie zawierają, byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy i zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Zdaniem WSA, zamiarem ustawodawcy, który znalazł swój wyraz w art. 49 pusa, było całościowe i spójne uregulowanie m.in. kwestii stanu spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawodawca poza art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 84 ze zm.) nie przewidział innych wyjątków od reguły ustanowionej w art. 49 pusa.

WSA odwołał się również do zmian wprowadzonych przez ustawę z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507). Stwierdził, że ustawodawca nie dokonał w tych przepisach rozróżnienia pomiędzy statusem sędziów Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie uprawnień do korzystania ze stanu spoczynku, skoro w art. 3 ust. 1 tej ustawy zmieniającej określił, że sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo art. 111 § 1b i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym pozostaje w stanie spoczynku.

WSA wskazał, że Skarżący złożył oświadczenie na podstawie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, oczekując że Prezydent RP stwierdzi datę przejścia w stan spoczynku zgodnie z dyspozycją art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Poza sporem pozostaje to, że Prezydent RP nie stwierdził daty przejścia w stan spoczynku Skarżącego w myśl ustawy o Sądzie Najwyższym.

W ocenie WSA zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Negatywną ocenę braku podjęcia przez Prezydenta RP aktu w odpowiednim trybie oraz o konkretnej treści niweluje bowiem fakt, że Skarżący otrzymał kilka pism Kancelarii Prezydenta RP oraz Sekretarza Stanku Kancelarii Prezydenta RP, odnoszących się do jego oświadczenia o przejściu w stan spoczynku. Działania te nie świadczą o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia, bądź o lekceważeniu praw Skarżącego, lecz o wadliwej wykładni relewantnych przepisów prawa.

WSA nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Podkreślił, że orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, a ich zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ, zaś w realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA złożyli Prezydent RP oraz Skarżący.

Prezydent RP w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok WSA w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie nieuwzględnienia tego żądania - wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezydent RP zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 pusa przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej;

- art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że skarga dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy nie jest możliwe uznanie Prezydenta RP za organ administracji publicznej ani rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta RP jako aktów z zakresu administracji publicznej;

- art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, że Prezydent RP podlega w rozpatrywanej sprawie kognicji sądów administracyjnych jako organ administracji publicznej;

- art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że Prezydent RP działa w rozpatrywanej sprawie jako organ administracji publicznej i dopuścił się bezczynności;

- art. 149 § 1 pkt 1 i art. 153 ppsa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione przyjęcie, że możliwe jest podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta RP do podjęcia określonego aktu pozostającego wyłącznie w gestii ustrojowej działalności Prezydenta RP;

- art. 200 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie przez orzeczenie wobec Prezydenta RP obowiązku zwrotu kosztów postępowania;

- art. 201 § 1 ppsa przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten przywołany w uzasadnieniu wyroku nie dotyczy rozstrzygnięcia objętego zakresem wyroku;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w zakresie dotyczącym art. 39 i art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, przez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc mają zastosowanie do sytuacji Skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok WSA w części orzekającej o charakterze bezczynności organu i w części oddalającej skargę. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniósł o uchylenie wyroku WSA w zaskarżonym zakresie i stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta RPO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie mu grzywny i przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej zgodnie z żądaniem skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w związku z art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 49 pusa, przez błędną ocenę charakteru bezczynności organu;

b) art. 149 § 2 ppsa przez odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej żądanej w skardze.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta RP Skarżący wniósł o oddalenie tej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżącego Prezydent RP wniósł o oddalenie tej skargi kasacyjnej lub o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność powstałą z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony podtrzymały argumentacje i wnioski zawarte w złożonych przez nich skargach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma również dokładne uzasadnienie stawianych zarzutów (zob. art. 176 § 1 pkt 2 ppsa).

W sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

Rozpoczynając od skargi kasacyjnej Prezydenta RP - w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów najdalej idących, kwestionujących w ogóle możliwość dokonania kontroli sądowoadministracyjnej działania tego organu, których zasadniczą tezą jest twierdzenie, że nie można uznać sprawy dotyczącej stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku za sprawę administracyjną, rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta RP jako aktów z zakresu administracji publicznej, ani Prezydenta RP za organ administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej eksponuje w tym zakresie konstytucyjną pozycję Prezydenta oraz jego rolę w systemie władzy państwowej jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, gwaranta ciągłości władzy państwowej, strażnika Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonującego swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Wskazuje, że sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, że pełni on rolę organu administracji publicznej. Tak samo, jak w postępowaniu przed WSA, autor skargi kasacyjnej Prezydenta RP twierdzi, że ponieważ wymienione w Konstytucji RP uprawnienia Prezydenta mają charakter prerogatyw, to należą do "całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta". Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wobec aktów urzędowych Prezydenta RP, będących wykonaniem prezydenckiej prerogatywy została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie sądowym. Jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie obsady personalnej organów wymiaru sprawiedliwości orzekających w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej nie jest działalnością administracji publicznej i nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Z tym stanowiskiem, prowadzącym do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie jest wyłączona droga sądowoadministracyjnej kontroli działania Prezydenta nie można się zgodzić. Zagadnienie związane z oceną, czy akt Prezydenta RP stwierdzający datę przejścia albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, wydawany na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym podlega kognicji sądów administracyjnych, było już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia: z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GZ 51/19 oraz II GZ 60/19 i z 25 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GZ 62/19 - treść tych , jak i dalej powoływanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje.

W tym miejscu przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, czy w istocie kompetencja Prezydenta do stwierdzenia daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, należy do sfery konstytucyjnych prerogatyw Prezydenta RP - stanowiących akty urzędowe Prezydenta, niewymagające kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów i będących osobistymi uprawnieniami Prezydenta. Argumentacja skargi kasacyjnej opierająca się na tej tezie stanowi w znacznej mierze podstawę stanowiska skargi kasacyjnej organu o braku kognicji sądu w zakresie kontroli aktów wydawanych przez Prezydenta RP w tym zakresie.

Pośród wymienionych enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, w pkt. 17 znajduje się powoływanie sędziów i tej właśnie prerogatywy dotyczą niemal wszystkie cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów oraz stanowiska doktryny, z których autor wywodzi tezy o braku sprawowania administracji publicznej przez Prezydenta RP w tym zakresie, a w konsekwencji nieistnieniu sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ppsa. Podkreślenia jednak wymaga, że bezczynność Prezydenta RP w rozpoznawanej sprawie nie została zarzucona co do powołania sędziego, lecz daty stwierdzenia przejścia sędziego w stan spoczynku. Próżno szukać takiego aktu, w ramach uprawnień osobistych Prezydenta RP zwanych prerogatywami, wymienionego w Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej podkreślając, że działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej, nie wyjaśnia na jakiej podstawie zalicza niewymienioną w art. 144 ust. 3 Konstytucji funkcję do tych "specjalnych prerogatyw". W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady art. 144 ust. 3 Konstytucji jako mający charakter wyjątku od art. 144 ust. 2 nie powinien być interpretowany rozszerzająco (Piotr Tuleja [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, publ. WKP 2019, komentarz do art. 144). Trybunał Konstytucyjny podkreśla z kolei, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta RP wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie "dalszego ciągu" aktu zwolnionego z kontrasygnaty czy na zasadzie kompetencji analogicznych. Konstytucja RP nie dopuszcza w tym zakresie żadnych odstępstw - kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu (por. pkt 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., K. 4/2006, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). Nie można zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że stwierdzanie przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku stanowi osobistą, autonomiczną kompetencję Prezydenta RP należącą do jego konstytucyjnych prerogatyw.

Przechodząc do dalszych aspektów spornej kwestii podlegania tej sprawy kontroli sądowoadministracyjnej należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko zaprezentowane w cytowanych już wcześniej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GZ 51/19, II GZ 60/19 i II GZ 62/19). Występując ze skargą na bezczynność Skarżący chce doprowadzić do wydania przez Prezydenta RP aktu w ramach istniejącego stosunku prawnego związanego z pełnieniem urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosunek ten został ukształtowany powołaniem na to stanowisko. Charakter prawny stosunku służbowego sędziego, w tym sędziego Sądu Najwyższego i sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest złożony. W nauce i orzecznictwie nie doczekał się jednoznacznego ujęcia, jednak nie budzi wątpliwości, że z chwilą powołania na urząd sędziego pomiędzy sędzią a państwem powstaje stosunek służbowy, który posiada elementy publicznoprawne oraz stosunku pracy. W płaszczyźnie publicznoprawnej stosunek ten istnieje pomiędzy sędzią a państwem. Za państwo w tym stosunku działa organ, który może być różnie wskazany, bo jego określenie jest wyborem ustawodawcy. Do wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1254 ze zm.) organem w zakresie przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku był Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, co wynikało z art. 32 tej ustawy. W podobny sposób były uregulowane kompetencje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w tych zakresach, które były związane z koniecznością ukształtowania praw i obowiązków sędziego Sądu Najwyższego.

Przyjęta w ustawie o Sądzie Najwyższym zmiana w zakresie potwierdzania faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawno-ustrojowej sędziego przez pozbawienie takiej osoby prawa zaskarżenia aktów Prezydenta RP związanych z przejściem w stan spoczynku. Doniosłość tego aktu nie może bowiem być kwestionowana - albowiem stosunek służbowy sędziego przekształca się ze stanu czynnego w stan spoczynku, co oznacza, że sędzia nie powinien i nie może pełnić dalej czynnej służby, czego najdonioślejszym skutkiem jest to, że nie może wykonywać już działalności orzeczniczej. Z tego też powodu Prezydent RP na gruncie ustawy o Sądzie Najwyższym musi być traktowany jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Rozwiązanie takie nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i RP i ustawach. Rola, jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień. Wejście w rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o Sądzie Najwyższym otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego). Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w istocie sędzia Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) zostałby pozbawiony możliwości jakiegokolwiek kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Dlatego też i wykładnia prokonstytucyjna art. 39 w zw. z art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ppsa uprawniony do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej, ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane, wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1875/12). Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. Z kolei, na gruncie tego przepisu - pojęcie organu powinno być rozumiane tak, jak zostało to unormowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem organem administracji, którego działalność jest kontrolowana przez sądy administracyjne, jest każdy podmiot niezależnie od tego, czy formalnie należy do struktury administracji publicznej, byle w jego kompetencji znajdowało się wydawanie aktów lub podejmowanie działań władczych kształtujących sytuację prawną podmiotu (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2007 r., SK 43/06, OTK 10A\2007, poz. 130). Na tej podstawie należy przyjąć, że działania organu administracji publicznej to działania organów władzy wykonawczej i działania wszelkich innych podmiotów polegające na władczym kształtowaniu praw i obowiązków (zob. M. Safian, L. Bosek [red], Konstytucja. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1097).

Ponieważ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, to jeżeli postanowienie Prezydenta RP (tylko w takiej formie może działać Prezydent RP w oparciu o art. 142 ust. 2 Konstytucji RP), wydane na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, potwierdzającym datę przejścia w stan spoczynku i tym samym w istotny sposób wpływającym na status sędziego, to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa., podlegający kognicji sądów administracyjnych. Akt ten ma charakter władczy, a jak przyjmuje się w doktrynie, "Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia czy obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (oświadczeniem woli, oświadczeniem wiedzy), jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą występować łącznie. Wystarczające dla zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia" (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.]" w ZNSA 2006, nr 2, s. 15).

Jeśli zatem dopuszczona jest kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do postanowienia Prezydenta RP w przedmiocie stwierdzenia przejścia sędziego w stan spoczynku na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, to dopuszczona musi również zostać kontrola, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W takim wypadku orzekanie w przedmiocie bezczynności odbywa się na zasadach określonych w art. 149 ppsa.

Stosownie do treści tego przepisu - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących decyzji, postanowień, indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (aktów lub czynności organów administracji publicznej, konkretyzujących przepisy prawne w formie innej niż decyzja lub postanowienie), WSA:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1);

2) jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a);

3) sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b);

4) sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

W skardze kasacyjnej Prezydenta RP, poza negowaniem możliwości dokonania kontroli sądowoadministracyjnej w omawianym zakresie co do zasady, zakwestionowano także zakres rozstrzygania przez WSA w zaskarżonym wyroku, wskazując że w istocie WSA wydając zaskarżony wyrok dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy będącej przedmiotem sporu i nakazał arbitralnie dokonanie określonego działania i wydanie konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym Sąd przekroczył zakres uprawnień orzeczniczych z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez narzucenie organowi sposobu rozstrzygania.

Sam zarzut został postawiony wadliwie, chociaż niektóre argumenty podane w uzasadnieniu tego zarzutu należy podzielić.

WSA nie naruszył art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, który to przepis dotyczy treści orzeczenia, jakie winien był wydać sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Co do zasady art. 149 nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi ona wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 ppsa bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Tymczasem z taką sytuacją mamy do czynienia w zarzucie z pkt I tiret szóste petitum skargi kasacyjnej Prezydenta RP, gdyż dodatkowo tam wskazanego art. 153 ppsa nie można uznać za podstawę wydania żądanego przez Skarżącego aktu.

Zauważyć też trzeba, że w pkt 1 wyroku WSA zobowiązał Prezydenta RP wyłącznie do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie przesądzając, czy ma to być akt pozytywny, czy negatywny dla Skarżącego. W istocie to w uzasadnieniu wyroku WSA dokonał w sposób nieuprawniony merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy skarga dotyczyła tylko bezczynności. Jednocześnie brak jest podstaw, aby uznać, że WSA w tej sprawie skorzystał z możliwości, jaką daje art. 149 § 1b ppsa, gdyż nie wynika to ani z sentencji wyroku, ani z podanej podstawy prawnej, nie zostały też rozważone przesłanki ustawowe dopuszczające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Skoro tak, to ma rację Prezydent RP twierdząc, że niedopuszczalne było zawarcie merytorycznych wskazówek co do konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, którą to opinią organ byłby związany z mocy art. 153 ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zajmuje się jednoznaczne stanowisko, że "Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Ewentualne wskazania w tym przedmiocie nie są wiążące" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11). Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza wszakże kontroli określonego aktu czy czynności, lecz biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 812/08, z 15 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 2051/09, z 29 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 827/09).

Jednak mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w tej części, wyrok ten odpowiada prawu, gdyż wobec uznania dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w kontrolowanej sprawie i nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej Prezydenta RP co do tych kwestii, samo istnienie bezczynności (wystąpienie przesłanek stwierdzenia bezczynności) nie zostało już w tej skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. Przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności taka sytuacja występuje, jeśli wojewódzki sąd administracyjny słusznie uchylił zaskarżoną decyzję, choć oparł się na niewłaściwych przesłankach. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążące – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – stają się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego sądu (por. H. Filipczyk, Glosa do wyroku NSA z 7.04.2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011/5, poz. 429, za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2019, komentarz do art. 184 ppsa).

Przyjęcie, że błędne było rozważanie w uzasadnieniu wyroku możliwej merytorycznej treści przyszłego aktu, do którego wydania Prezydent RP został zobowiązany, powoduje, że rozważania te i wyrażone tam opinie uznać należy za niebyłe, stąd przedwczesny będzie zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej Prezydenta RP dotyczący wykładni i w konsekwencji zastosowania art. 39 i art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym.

W rezultacie WSA miał też podstawy, aby zasądzić od Prezydenta RP na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 ppsa. Błędne wskazanie w uzasadnieniu art. 201 § 1 ppsa jako podstawy prawnej postanowienia w przedmiocie kosztów zawartego w pkt 5 zaskarżonego wyroku nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Dlatego również zarzuty sformułowane w pkt I tiret siódme i ósme petitum skargi kasacyjnej, nie okazały się zasadne.

Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną organu oddalił.

Bezzasadna jest skarga kasacyjna Sędziego X. Y. Jej zarzuty ogniskują się wokół kwestii wadliwej - według Skarżącego - oceny charakteru bezczynności, która powinna zostać oceniona jako rażąca oraz braku przyznania Skarżącemu stosownej sumy pieniężnej i niewymierzenia organowi grzywny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena tych spornych kwestii została dokonana przez WSA prawidłowo i argumenty skargi kasacyjnej Skarżącego nie mogą jej podważyć.

Zasadnie WSA, w zakresie charakteru bezczynności, podniósł, że działanie Prezydenta RP w sprawie wniosku Skarżącego nie wynikało z lekceważenia jego praw, lecz było wynikiem odmiennej interpretacji przepisów prawa zarówno w warstwie procesowej, jak i materialnoprawnej.

Słusznie też WSA zwrócił uwagę na to, że organ pomimo, że nie wydał stosownego aktu, to jednak informował Skarżącego o swoim stanowisku w kilku pismach Kancelarii Prezydenta RP, jak również Sekretarza Stanu Kancelarii Prezydenta RP. WSA, w braku definicji ustawowej rażącej bezczynności, odwołał się w tym zakresie do znaczenia tego pojęcia przyjmowanego w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13), zgodnie z którym o rażącym naruszenia prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Tej wykładni Skarżący nie zanegował; zwrócił tylko słusznie uwagę, że charakter bezczynności należy oceniać przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy oraz, że "rażące" naruszenia prawa, to takie sytuacje, w których bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuacje, w których to naruszenie jest oczywiste.

Ta argumentacja nie może jednak podważyć stanowiska zajętego przez WSA w zaskarżonym wyrok, gdyż co wywiedziono wyżej, sytuacja nie była oczywista, ma charakter precedensowy i jej ocena wymagała dokonania rozbudowanej wykładni przede wszystkim w warstwie ustrojowej i procesowej. Natomiast, co istotne w tym momencie, wykładnia przyjęta przez organ była również wynikiem przeprowadzenia obszernej analizy i także została uzasadniona istotnymi argumentami. Nie może więc być mowy o tym, że chodziło o sytuację jasną, wynikającą z jasnych, oczywistych i niewymagających głębszej wykładni przepisów lub lekceważące potraktowanie strony przez organ, tym bardziej, że organ kilkukrotnie informował Skarżącego o swoim stanowisku.

Tym samym bezczynność w działaniu nie może zostać uznana za rażącą, co trafnie stwierdził WSA. Tak więc niewydanie oczekiwanego aktu nie wypełniało pojęcia rażącej bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1a ppsa (w zw. z art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym i w zw. z art. 49 pusa).

Brak wyjaśnienia w skardze kasacyjnej na czym polegało naruszenie art. 35 § 1 i 2 kpa przez Prezydenta RP, które dodatkowo, według Skarżącego, miałoby skutkować uznaniem jego bezczynności za rażącą, zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z ustosunkowania się do tej podstawy kasacyjnej.

Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 ppsa poprzez nieprzyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej oraz niewymierzenie organowi grzywny. Zdaniem Skarżącego, potwierdzenie daty przejścia w stan spoczynku nie zostało pozostawione do uznania Prezydentowi RP, który uchylając się od wykonania tego obowiązku, stworzył Skarżącemu bezprecedensową i skomplikowaną sytuację zarówno w sferze zawodowej, jak i osobistej poprzez zdestabilizowanie statusu i niejako "zawieszenie w próżni". Zgodnie z wymienionym przepisem jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie grzywny organowi, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie określonej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego stanowi rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tą argumentacją i uznaje, że również w tym aspekcie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Trafnie orzekł WSA, że orzeczenie o grzywnie i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej jest fakultatywne, a ich zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przeciąganie postępowania przez organ, czego nie stwierdzono w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że fakultatywność orzeczenia o środkach z art. 149 § 2 ppsa oznacza, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy, nawet bowiem stwierdzenie przez sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa nie powoduje automatycznie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3817/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 ppsa są środkami dyscyplinująco – represjonującymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 1842/17, z 18 października 2017 r. o sygn. akt II OSK 1769/17, z 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 642/15). Z taką sytuacją, co należycie wyjaśnił WSA, nie mamy do czynienia w sprawie. Uwzględniając zatem wszystkie okoliczności sprawy, a ponadto mając na uwadze charakter organu, którego brak działania został zaskarżony, stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 ppsa jest bezzasadny.

Dlatego również skarga kasacyjna Skarżącego na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.

O kosztach w odniesieniu do obu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 207 § 2 ppsa.