Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2020 r. nr 380000/0284855/2020/RDZ w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia 14 lipca 2020 r. nr [...].

W dniu 6 kwietnia 2020 r. K. O. (dalej zwana skarżącą) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na druku RDZ, z wnioskiem o zwolnienie

z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r.

Decyzją z dnia 14 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z

2020 r. poz. 256 , ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) w zw. z art. 31 zo ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm. - zwanej dalej ustawą COVID-19) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej zwany organem) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia

6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec- maj 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżąca nie złożyła do dnia

30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za marzec - maj 2020 r., gdyż dokumenty te zostały przekazane dopiero 14 lipca 2020 r. Z tej przyczyny, uznał, że w sprawie z wniosku o zwolnienie za ten okres zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na zły stan zdrowia od lutego 2020 r. i związku z tym brak świadomości o "nieuzupełnieniu" deklaracji. Załączyła dokumentację medyczną.

Organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną obecnie decyzją

z dnia 15 września 2020 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19, uchylił wskazaną na wstępie decyzję z dnia 14 lipca 2020 r. i orzekł o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ wskazał, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone 14 lipca 2020 r. co oznacza, że skarżąca nie spełniła warunków wynikających z art. 31 zq ustawy COVID-19. Tym samym organ nie mógł zwolnić skarżącej z opłacania należności z tytułu składek mimo podnoszonych okoliczności związanych ze złym stanem zdrowia. Organ podkreślił, że powołane przepisy nie dają mu możliwości uznaniowego podejmowania decyzji a rozstrzygnięcie opiera się na weryfikacji terminu, do którego należało złożyć poprawne dokumenty rozliczeniowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zwróciła się o "odstąpienie od odmownej decyzji o zwolnieniu..." motywując swoją prośbę złym stanem zdrowia oraz trudną sytuacją materialną. W uzasadnieniu wskazała m.in., że prowadzi jednoosobową działalność i nie posiada księgowej. Wyjaśniła, że od początku 2020 r. ma problemy zdrowotne związane z kręgosłupem, przywołała przy tym okoliczności związane z leczeniem, w tym zażywanie silnych leków utrudniających jej prawidłowe funkcjonowanie fizyczne i psychiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz zwracając uwagę, że zarówno wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jak i skarga potwierdzają, że złożenie deklaracji nastąpiło po terminie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1404/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z kolei ten ostatni Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 529/21 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach sprawa ze skargi na decyzję organu z dnia 15 września 2020 r. nr 380000/0284855/2020/RDZ w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, prowadzona pod sygn. akt III SA/Gl 1734/21, jest przedmiotem kontroli sądowej na niniejszym posiedzeniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające naruszają prawo.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu uchylająca jego decyzję wydaną w pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec- maj 2020 r. i orzekająca o odmowie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu tychże składek.

Tytułem przypomnienia wskazać należy, że zgodnie 31zq ust. 3 ustawy COVID -19, zgodnie warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiąc marzec, kwiecień i maj

2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania.

Jednocześnie między stronami nie było sporne, że skarżąca w terminie do

30 czerwca 2020 r. takiej dokumentacji nie złożyła. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze skarżąca podniosła, że wymagane dokumenty złożyła wprawdzie z opóźnieniem, lecz odbyło się to bez jej winy, z uwagi na zły stan zdrowia. To było natomiast powodem odmowy zwolnienia z opłacania składek zaskarżoną obecnie decyzją.

Wskazać należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 , ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 u.s.u.s. odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a.

Organ powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem zasad i wymogów przewidzianych w powołanej ustawie proceduralnej, m.in. określonych art. 7 i art. 9 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Tym wymogom organ jednakże nie sprostał.

Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za trzy kolejne miesiące począwszy od marca 2020 r. Organ dostrzegając zatem brak deklaracji, mając na uwadze dyspozycję przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. powinien powiadomić skarżącą o tym braku.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.

Skoro zatem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją k.p.a. i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały.

Nadto należy zwrócić uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Tymczasem skarżąca przed wydaniem decyzji nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. W aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentu pozwalającego poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia.

Akt sprawy nie wynika również, by organ po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2020 r., a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował skarżącej, że wniosek rodzi obowiązek złożenia określonych, brakujących dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał organ do zakomunikowania skarżącej faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc organ, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, posiadał wiedzę, że skarżąca nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r.

Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając tym samym wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.

W ocenie Sądu zasadnie natomiast organ uchylił swoją decyzję z 14 lipca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Tymczasem w rozpatrywanej taka sytuacja nie wystąpiła. Wniosek skarżącej o przyznanie zwolnienia za marzec, kwiecień i maj 2020 r., bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Natomiast umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21, wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1342/21). W okolicznościach niniejszej sprawy jest zatem rozstrzygnięciem wadliwym i pozbawiającym skarżącą realnego prawa do dwuinstancyjnego merytorycznego rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 15 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 14 lipca 2020 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien zatem poinformować skarżącą o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za okres od marca do maja 2020 r. Ponadto, biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) organ powinien również wziąć pod uwagę treść obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisów art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID -19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił ją o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy

COVID - 19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491).