VI SA/Wa 2016/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-09-04	
Data wpływu	2024-06-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Anna Fyda-Kawula.	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego	
Treść wyniku	Skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant: referent Anna Chudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi W. w Budapeszcie, Węgry na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych postanawia: I. na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana z 2012 r. - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326 s. 1 i nast.) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytania prejudycjalne: 1) czy art. 11 ust. 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U.UE.L.2009.70.11 z dnia 14 marca 2009 r.) należy interpretować w ten sposób, że wynikający z niego obowiązek dla niezależnego organu nadzorującego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 dyrektywy, nie dotyczy przypadku stosowania przez ten organ przewidzianej w prawie krajowym obowiązkowej procedury z art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, przy uwzględnieniu wymogu przejrzystości procedury krajowej wynikającego z art. 6 ust. 5 zd. 2 dyrektywy? 2) czy zgodne z art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 dyrektywy jest uregulowanie przewidziane w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych, a nie z użytkownikami portu lotniczego, którym to użytkownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego? II. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zawiesić postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia przedstawionych wyżej pytań prejudycjalnych.	
Uzasadnienie
I. Ramy prawne

1. Prawo unijne

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. UE. L. 2009.70.11 z dnia 2009.03.14, dalej: "dyrektywa 2009/12")

motyw 1

Główne zadanie i działalność handlowa portów lotniczych polegają na zapewnianiu obsługi statków powietrznych od lądowania do startu oraz obsługi pasażerów i ładunków w celu umożliwienia przewoźnikom lotniczym świadczenia usług transportu lotniczego. W tym celu porty lotnicze oferują pewne obiekty i urządzenia oraz usługi - związane z eksploatacją statków powietrznych i obsługą pasażerów oraz ładunków - których koszty pokrywane są na ogół z opłat lotniskowych. Zarządzający portami lotniczymi oferujący obiekty i urządzenia oraz usługi, za które pobierane są opłaty lotniskowe, powinni dołożyć starań, aby ich działalność była ekonomicznie efektywna.

motyw 2

Niezbędne jest stworzenie wspólnych ram określających najważniejsze elementy opłat lotniskowych oraz sposób ich ustalania, ponieważ przy braku takich ram mogą nie być spełnione podstawowe wymogi w stosunkach między zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów. Ramy te nie powinny pozbawiać państw członkowskich możliwości ustalenia, czy i w jakim zakresie przychody z działalności handlowej danego portu bierze się pod uwagę przy ustalaniu opłat lotniskowych.

motyw 11

Opłaty lotniskowe powinny być niedyskryminacyjne. Należy wprowadzić obowiązkową procedurę regularnych konsultacji pomiędzy zarządzającymi portami lotniczymi a użytkownikami tych portów, w której ramach każda ze stron miałaby możliwość odwołania się do niezależnego organu nadzorującego w przypadku zakwestionowania przez użytkowników portu lotniczego decyzji w sprawie opłat lotniskowych lub zmiany systemu pobierania tych opłat.

motyw 12

W celu zapewnienia bezstronności podejmowanych decyzji oraz prawidłowego i skutecznego stosowania niniejszej dyrektywy, w każdym państwie członkowskim powinien zostać powołany niezależny organ nadzorujący. Organ ten powinien posiadać wszelkie zasoby niezbędne do realizacji swoich zadań, takie jak kadra, wiedza specjalistyczna i środki finansowe.

motyw 15

Zarządzający portami lotniczymi powinni mieć możliwość wprowadzania opłat lotniskowych dostosowanych do infrastruktury lub poziomu świadczonych usług, jako że przewoźnicy lotniczy mają uzasadniony interes w tym, aby wymagać od zarządzających portami lotniczymi usług odpowiadających stosunkowi ceny do jakości. Jednak dostęp do zróżnicowanego standardu infrastruktury lub usług powinien być w sposób niedyskryminacyjny otwarty dla wszystkich przewoźników lotniczych pragnących z nich korzystać. Jeżeli popyt przewyższa podaż, dostępu należy udzielać na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów opracowanych przez zarządzającego portem lotniczym. Wszelkiego rodzaju zróżnicowanie w stosowaniu opłat lotniskowych powinno być przejrzyste, obiektywne i opierać się na jasnych kryteriach.

motyw 19

Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, a mianowicie ustalenie wspólnych zasad nakładania opłat lotniskowych w portach lotniczych we Wspólnocie, nie może być osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, jako że poprzez działania na poziomie krajowym nie jest możliwe wprowadzenie jednolitych systemów opłat lotniskowych w całej Wspólnocie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie wspólnotowym, Wspólnota może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule zakres niniejszej dyrektywy nie wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia powyższego celu.

art. 1 ust. 1

Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich portów lotniczych położonych na terytorium, na którym stosuje się Traktat, otwartych dla ruchu handlowego i obsługujących rocznie ponad 5 milionów pasażerów oraz do portu lotniczego o największym ruchu pasażerskim w każdym państwie członkowskim.

art. 2 pkt 1-4

Do celów niniejszej dyrektywy:

1) "port lotniczy" oznacza dowolny obszar lądowy specjalnie przeznaczony do wykonywania lądowań, startów i manewrów statków powietrznych, wraz z urządzeniami pomocniczymi wykorzystywanymi do tych celów w związku z wymogami dotyczącymi ruchu statków powietrznych i ich obsługi, w tym urządzeniami ułatwiającymi świadczenie handlowych usług przewozu lotniczego;

2) "zarządzający portem lotniczym" oznacza podmiot, który w powiązaniu z inną działalnością lub ewentualnie niezależnie od niej, ma za zadanie - zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi lub umowami - administrowanie i zarządzanie infrastrukturą portu lotniczego lub sieci portów lotniczych oraz koordynowanie i kontrolowanie działalności różnych operatorów w danym porcie lotniczym lub w danej sieci portów lotniczych;

3) "użytkownik portu lotniczego" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego;

4) "opłata lotniskowa" oznacza należność pobieraną na rzecz zarządzającego portem lotniczym, uiszczaną przez użytkowników portu lotniczego za korzystanie z obiektów i urządzeń oraz usług udostępnianych wyłącznie przez zarządzającego portem lotniczym, związanych z lądowaniem, startem, oświetleniem i parkowaniem statków powietrznych oraz obsługą pasażerów i ładunków (...).

art. 6

1. Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie obowiązkowej procedury regularnych konsultacji między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego albo przedstawicielami lub stowarzyszeniami użytkowników portu lotniczego, dotyczących funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości opłat lotniskowych oraz - odpowiednio - jakości świadczonych usług. Konsultacje takie odbywają się przynajmniej raz w roku, o ile strony nie postanowią inaczej w trakcie ostatnich przeprowadzonych konsultacji. Jeśli zostało zawarte wieloletnie porozumienie między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego, konsultacje odbywają się zgodnie z postanowieniami takiego porozumienia. W każdym przypadku państwa członkowskie zachowują prawo do wystąpienia o częstsze prowadzenie konsultacji.

2. Państwa członkowskie zapewniają, w miarę możliwości, wprowadzanie zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych w drodze porozumienia pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami portu lotniczego. W tym celu zarządzający portem lotniczym przedkłada użytkownikom portu lotniczego wszelkie propozycje zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych wraz z uzasadnieniem proponowanych zmian nie później niż na cztery miesiące przed ich wejściem w życie, chyba że występują wyjątkowe okoliczności, których uzasadnienie przedstawia się użytkownikom portu lotniczego. Zarządzający danym portem lotniczym organizuje konsultacje w sprawie proponowanych zmian z udziałem użytkowników portu lotniczego i uwzględnia ich opinie przed podjęciem decyzji. Zarządzający portem lotniczym zwykle publikuje podjętą decyzję lub zalecenie nie później niż dwa miesiące przed jej wejściem w życie. W przypadku gdy pomiędzy zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami nie zostało osiągnięte porozumienie w sprawie proponowanych zmian, zarządzający portem lotniczym uzasadnia swoją decyzję, uwzględniając opinie wyrażone przez użytkowników portu lotniczego.

3. W przypadku sporu w sprawie decyzji o opłatach lotniskowych podjętej przez zarządzającego portem lotniczym, państwa członkowskie zapewniają każdej ze stron możliwość ubiegania się o interwencję niezależnego organu nadzorującego, o którym mowa w art. 11, który bada zasadność zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych.

4. Zmiana systemu lub wysokości opłat lotniskowych wprowadzona przez zarządzającego portem lotniczym – o ile została zakwestionowana przed niezależnym organem nadzorującym – nie może wejść w życie przed zbadaniem sprawy przez ten organ. Niezależny organ nadzorujący w okresie czterech tygodni od przedstawienia mu sprawy podejmuje tymczasową decyzję o wprowadzeniu w życie zmiany opłat lotniskowych, chyba że ostateczna decyzja może zostać podjęta w tym samym terminie.

5. Państwo członkowskie może odstąpić od stosowania ust. 3 i 4 w odniesieniu do zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych w tych portach lotniczych, dla których:

a) istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący; lub

b) istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą niezależny organ nadzorujący bada - regularnie lub w odpowiedzi na wnioski zainteresowanych stron - czy w takich portach ma miejsce skuteczna konkurencja. W przypadku gdy jest to uzasadnione wynikami takiego badania, państwa członkowskie postanawiają, że opłaty lotniskowe lub ich maksymalna wysokość są określane lub zatwierdzane przez niezależny organ nadzorujący. Decyzję tę stosuje się tak długo, jak to konieczne, w oparciu o badanie przeprowadzone przez ten organ.

Procedury, warunki i kryteria stosowane do celów niniejszego ustępu przez państwo członkowskie są adekwatne, obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste.

art. 7

1. Państwa członkowskie zapewniają - za każdym razem, kiedy mają się odbyć konsultacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 - przekazanie przez zarządzającego portem lotniczym wszystkim użytkownikom portu lotniczego albo przedstawicielom lub stowarzyszeniom użytkowników portu lotniczego informacji na temat elementów, na podstawie których określa się system lub wysokość wszystkich opłat nakładanych w każdym porcie lotniczym przez zarządzającego portem lotniczym. Informacje te obejmują co najmniej:

a) wykaz usług i elementów infrastruktury udostępnianych w zamian za pobieraną opłatę lotniskową;

b) metodę ustalania opłat lotniskowych;

c) ogólną strukturę kosztów w odniesieniu do obiektów i urządzeń oraz usług, których dotyczą opłaty lotniskowe;

d) przychody z różnych opłat i łączny koszt objętych nimi usług;

e) wszelkie finansowanie przez organy publiczne obiektów i urządzeń oraz usług, których dotyczą opłaty lotniskowe;

f) prognozy sytuacji portu lotniczego w zakresie opłat, wzrostu ruchu i planowanych inwestycji;

g) faktyczny stopień wykorzystania infrastruktury i wyposażenia portu lotniczego w danym okresie; oraz

h) prognozowane rezultaty głównych przewidywanych inwestycji w zakresie ich wpływu na przepustowość portu lotniczego.

2. Państwa członkowskie zapewniają przekazywanie przez użytkowników portu lotniczego zarządzającemu portem lotniczym - przed każdymi konsultacjami, o których mowa w art. 6 ust. 1 - informacji obejmujących w szczególności:

a) prognozy dotyczące ruchu;

b) prognozy dotyczące składu i przewidywanego wykorzystania własnej floty;

c) swoje projekty rozwoju w danym porcie lotniczym; oraz

d) swoje wymagania wobec danego portu lotniczego.

3. Z zastrzeżeniem przepisów krajowych, informacje przekazywane na podstawie niniejszego artykułu uważa się za poufne lub wrażliwe z punktu widzenia ekonomiki podmiotu i w związku z tym traktuje się je w odpowiedni sposób. W przypadku zarządzających portami lotniczymi, którzy są notowani na giełdzie, w szczególności przestrzegane są przepisy dotyczące obrotu giełdowego.

art. 11 ust. 1 i 7

1. Państwa członkowskie wyznaczają lub powołują niezależny organ jako swój krajowy niezależny organ nadzorujący, po to aby zapewnić prawidłowe stosowanie środków podejmowanych zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy oraz wykonywać przynajmniej te zadania, które zostały przydzielone na mocy art. 6. Organem tym może być podmiot, któremu państwo członkowskie zleciło stosowanie dodatkowych środków regulacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 5, w tym zatwierdzanie systemów opłat lotniskowych lub wysokości opłat lotniskowych, pod warunkiem że podmiot ten spełnia wymogi określone w ust. 3 niniejszego artykułu.

7. Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji. Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 4 organ ten wydaje ostateczną decyzję możliwie jak najszybciej, a w każdym przypadku w terminie czterech miesięcy od przedstawienia mu sprawy. W wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach okres ten może zostać przedłużony o dwa miesiące. Decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub sądowej, zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w państwie członkowskim.

2. Prawo krajowe

a. ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1580, dalej: ustawa Prawo lotnicze") - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej w postępowaniu przed sądem krajowym decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego

art. 2 pkt 16

W rozumieniu przepisów ustawy: (...) przewoźnikiem lotniczym jest podmiot uprawniony do wykonywania przewozów lotniczych na podstawie koncesji – w przypadku polskiego przewoźnika lotniczego, lub na podstawie odpowiedniego aktu właściwego organu obcego państwa - w przypadku obcego przewoźnika lotniczego.

art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3

ust. 1 Do kompetencji Prezesa Urzędu należą wszystkie sprawy związane z lotnictwem cywilnym, niezastrzeżone w niniejszej ustawie, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów administracji publicznej.

ust. 2 pkt 3 Do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności: nadzorowanie i kontrolowanie przestrzegania przepisów prawnych w zakresie lotnictwa cywilnego i lotniczej działalności gospodarczej.

art. 75

1. Zarządzający lotniskiem może pobierać opłaty za korzystanie z obiektów, urządzeń lub usług udostępnianych wyłącznie przez tego zarządzającego lotniskiem, związanych ze startem, lądowaniem, oświetleniem, parkowaniem statków powietrznych lub obsługą ładunków (towarów i poczty) lub pasażerów (opłaty lotniskowe), z zastrzeżeniem ust. 3. Opłaty lotniskowe są pobierane od podmiotu na rzecz którego udostępniane są te obiekty, urządzenia lub usługi, od użytkownika statku powietrznego lub innego eksploatującego statek powietrzny w momencie wykonywania operacji lotniczej. Opłaty lotniskowe obejmują również opłaty i dopłaty, o których mowa w ust. 4.

2. Opłaty lotniskowe nie obejmują usług, o których mowa w art. 176, a także korzystania z urządzeń i przestrzeni lotniska oraz scentralizowanej infrastruktury, o których mowa w art. 180 ust. 2 i 3.

3. Opłaty lotniskowe nie obejmują usług związanych z obsługą pasażerów niepełnosprawnych oraz pasażerów o ograniczonej sprawności ruchowej, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1107/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie praw osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą (Dz. Urz. UE L 204 z 26.07.2006, str. 1). Na żądanie Prezesa Urzędu każdy dostawca usług związanych z obsługą pasażerów niepełnosprawnych jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowej informacji dotyczącej kosztów zapewnienia tych usług i kalkulacji stawek opłat za nie. Na podstawie uzyskanych informacji Prezes Urzędu może nakazać, w drodze decyzji, zmianę wysokości opłat, jeżeli stwierdzi naruszenie zasad zawartych w rozporządzeniu 1107/2006/WE.

4. Na lotniskach użytku publicznego, na których występują problemy związane z ochroną środowiska przed nadmiernym hałasem, zarządzający lotniskiem może ustalić dopłaty do opłat lotniskowych, o których mowa w ust. 1, albo wyodrębnić opłatę hałasową. W takim przypadku zarządzający lotniskiem ma obowiązek utworzenia funduszu celowego w wysokości pobieranych dopłat albo opłat związanych z ochroną środowiska przed nadmiernym hałasem, którego środki są przeznaczane wyłącznie na pokrycie kosztów ochrony środowiska związanych z pomiarem emisji czynników szkodliwych, prowadzeniem działalności zapobiegawczych oraz usuwaniem skutków spowodowanych oddziaływaniem hałasu na środowisko.

4a. Na lotniskach użytku publicznego, na których występują problemy dotyczące ochrony środowiska związane z ochroną:

1) powierzchni ograniczających przeszkody przed naruszeniem ich przez drzewa lub krzewy,

2) wzrokowych pomocy nawigacyjnych przed zakłóceniami ich funkcjonowania przez drzewa lub krzewy

– zarządzający lotniskiem może ustalić dopłaty do opłat lotniskowych, o których mowa w ust. 1, albo wyodrębnić opłatę środowiskową. W takim przypadku zarządzający lotniskiem ma obowiązek utworzenia funduszu celowego w wysokości pobieranych dopłat albo opłat związanych z ochroną środowiska, którego środki są przeznaczane wyłącznie na pokrycie kosztów ochrony środowiska związanych z prowadzeniem działań zapobiegawczych, kosztów usuwania drzew lub krzewów oraz kosztów opinii biegłych, usług prawnych i zasądzonych odszkodowań z tym związanych.

5. Środki funduszy, o których mowa w ust. 4 i 4a, są przechowywane na wyodrębnionych oprocentowanych rachunkach bankowych. Uzyskane odsetki bankowe powiększają środki tych funduszy.

6. W kosztach stanowiących podstawę ustalania przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego opłat lotniskowych nie mogą być uwzględniane kary pieniężne, o których mowa w ustawie.

art. 77

1. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych. Zarządzający lotniskiem może przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1. Konsultacje dotyczą wysokości, struktury, zasad naliczania opłat lotniskowych oraz udzielania zniżek od tych opłat.

2. Przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska, o którym mowa w ust. 1, jest przewoźnik lotniczy, który spełnia jeden z następujących warunków:

1) w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonuje regularny przewóz lotniczy do lub z danego lotniska, lub wykonywał taki przewóz w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje i zgłosił zarządzającemu lotniskiem użytku publicznego zamiar wykonywania regularnego przewozu lotniczego w równoważnym sezonie rozkładowym, w stosunku do którego wykonywał taki przewóz;

2) w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje lub w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonał 10 lub więcej lotów nieregularnych i nadal wykonuje przewóz lotniczy z tego lotniska w czasie prowadzenia konsultacji.

3. Celem konsultacji, o których mowa w ust. 1, jest przekazanie informacji dotyczących proponowanych opłat lotniskowych i uzyskanie opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz osiągnięcie przez strony porozumienia w sprawie taryfy opłat lotniskowych w możliwie najszerszym zakresie.

4. Podmioty, o których mowa w ust. 1, przedstawiają opinie wraz z uzasadnieniem, w szczególności dotyczącym wpływu proponowanych zmian na ich sytuację ekonomiczno-operacyjną. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed podjęciem decyzji w sprawie taryfy opłat lotniskowych rozpatruje przedstawione z uzasadnieniem opinie, a w przypadku ich nieuwzględnienia sporządza uzasadnienie, które przekazuje niezwłocznie podmiotom, o których mowa w ust. 1.

5. Prezes Urzędu może zażądać od zarządzającego lotniskiem użytku publicznego przedstawienia dokumentacji potwierdzającej właściwe przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w ust. 1, w tym opinii podmiotów, o których mowa w ust. 1, oraz uzasadnienia ich nieuwzględnienia.

6. Informacje przekazywane podczas konsultacji, o których mowa w ust. 1 i art. 77c ust. 1 i 3, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010).

art. 77c

1. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów albo - jeżeli żadne lotnisko użytku publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej nie spełnia tego kryterium - lotniskiem użytku publicznego, które w roku kalendarzowym poprzedzającym rozpoczęcie konsultacji obsłużyło największą liczbę pasażerów spośród lotnisk na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oprócz realizacji obowiązku prowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, jest obowiązany do corocznego prowadzenia konsultacji z podmiotami, o których mowa w art. 77 ust. 1, dotyczących funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości tych opłat oraz jakości usług świadczonych w zamian za opłaty lotniskowe. W ramach prowadzonych konsultacji zarządzający lotniskiem przekazuje podmiotom, o których mowa w art. 77 ust. 1, informacje dotyczące w szczególności metody ustalania opłat oraz związanych z opłatami kosztów i przychodów, w tym pochodzących ze środków publicznych, jak również usług i elementów infrastruktury udostępnianych w zamian za pobierane opłaty, w tym stopnia wykorzystania tej infrastruktury oraz prognoz dotyczących ruchu lotniczego i opłat, a także planów rozwoju infrastruktury i ich wpływu na przepustowość portu lotniczego.

2. Przepisu ust. 1 zdanie pierwsze nie stosuje się, jeżeli w trakcie ostatnich przeprowadzonych konsultacji, o których mowa w ust. 1 albo w art. 77 ust. 1, zawarte zostało porozumienie między zarządzającym lotniskiem a podmiotami, o których mowa w art. 77 ust. 1, w którym został określony inny termin prowadzenia konsultacji. W takim przypadku konsultacje prowadzone są w terminie określonym w tym porozumieniu.

3. Prezes Urzędu może z urzędu albo na uzasadniony wniosek przewoźnika lotniczego, o którym mowa w art. 77 ust. 2, lub podmiotu reprezentującego takich przewoźników nakazać zarządzającemu tym lotniskiem przeprowadzenie dodatkowych konsultacji, wskazując jednocześnie na uzasadnienie dla takiego żądania. Zakres konsultacji jest tożsamy z zakresem określonym w ust. 1.

4. Na wniosek zarządzającego lotniskiem, o którym mowa w ust. 1, przed przeprowadzeniem konsultacji, o których mowa w ust. 1, 3 lub w art. 77 ust. 1, przewoźnicy lotniczy są obowiązani przedstawić zarządzającemu lotniskiem informacje dotyczące w szczególności prognoz ruchu, rodzaju i liczby eksploatowanych statków powietrznych oraz ich działalności na tym lotnisku.

5. Przewoźnik lotniczy, który mimo wniosku zarządzającego lotniskiem użytku publicznego nie przedstawił informacji, o których mowa w ust. 4, traci prawo do udziału w najbliższych konsultacjach, o których mowa w ust. 1, 3 lub w art. 77 ust. 1.

Art. 77d

1. Zarządzający lotniskiem użytku publicznego, o którym mowa w art. 77c ust. 1, po przeprowadzeniu konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem.

2. W przypadkach uzasadnionych wyjątkowymi, niemożliwymi do przewidzenia wcześniej okolicznościami, na wniosek zarządzającego lotniskiem użytku publicznego zawierający uzasadnienie opisujące te okoliczności, Prezes Urzędu może wyrazić zgodę na skrócenie terminu, o którym mowa w ust. 1. Termin przedstawienia taryfy opłat lotniskowych do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu nie może być jednak krótszy niż 2 miesiące przed planowanym dniem wejścia tej taryfy w życie.

3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych.

4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do usunięcia oczywistej omyłki pisarskiej w taryfie opłat lotniskowych oraz do zmian wynikających bezpośrednio ze zmiany przepisów prawa w zakresie innym niż przepisy ustawy dotyczące opłat lotniskowych, pod warunkiem że zmiany te nie mają wpływu na wysokość opłat lotniskowych lub zniżek. W takiej sytuacji zarządzający lotniskiem dokonuje samodzielnie zmiany postanowień taryfy i przekazuje zmienioną taryfę do wiadomości Prezesa Urzędu. Zmiana wchodzi w życie, pod warunkiem że w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania Prezes Urzędu nie wyrazi sprzeciwu.

5. Prezes Urzędu, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazuje jej zmianę, w przypadku gdy jest ona niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji, o której mowa w art. 3 ust. 2, prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c. W decyzji Prezes Urzędu określa, czy zarządzający lotniskiem użytku publicznego jest obowiązany do ponownego przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, biorąc pod uwagę zakres nakazanej zmiany oraz jej wpływ na przewoźników lotniczych.

6. Prezes Urzędu może, w drodze decyzji administracyjnej, odmówić zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych albo jej części lub nakazać jej zmianę, w przypadku gdy w sposób istotny i nieuzasadniony odbiega ona od informacji przedstawionych w zatwierdzonym planie generalnym lub gdy zarządzający lotniskiem użytku publicznego nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 77e ust. 1.

b. ustawa z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a")

art. 3 § 1

§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

art. 134

§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

§ 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

art. 135

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

art. 145

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

§ 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

§ 3. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

art. 153

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

II. Stan faktyczny

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Sąd krajowy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest kontrola zgodności z prawem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") z [...] października 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte ze skargi W. Ltd z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "W."), będącej użytkownikiem portu lotniczego Lotnisko [...] w [...], w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12. Sąd krajowy pragnie wskazać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest to, że Lotnisko [...] w [...] jest portem lotniczym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/12, jak i w rozumieniu art. 77c ustawy Prawo lotnicze, tj. obsługującym rocznie ponad 5 milionów pasażerów oraz o największym ruchu pasażerskim w Państwie członkowskim.

Skarżoną decyzję Prezesa ULC wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 31 lipca 2019 r. do Prezesa ULC wpłynął wniosek P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "uczestnik" lub "P."), będącą zarządzającym portem lotniczym Lotnisko [...] w [...], o zatwierdzenie zmiany postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku [...] w [...]". We wniosku P. określiła planowany dzień wejścia w życie powyższych zmiany taryfy na 1 listopada 2019 r.

Zgodnie z treścią wniosku P. zwróciła się o zatwierdzenie zmiany "Taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...]" w zakresie m.in. wysokości stawki jednostki opłaty (za każdą rozpoczętą tonę MTOM) w zależności od kategorii hałasowej statku powietrznego oraz od godziny wykonania lądowania i startu oraz wysokości opłaty postojowej. P. wraz z wnioskiem przekazała także dokumentację z przeprowadzonych konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z Lotniska [...] w [...] lub podmiotami ich reprezentującymi.

Pismem z [...] lipca 2019 r. W. wniosła o uznanie jej za stronę postępowania o zatwierdzenie zmiany Taryfy, jeżeli zostało ono już wszczęte lub które na wniosek P. dopiero zostanie wszczęte.

Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] października 2019 r. Prezes ULC zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla Lotniska [...] w [...]" w zakresie punktów: 1.14., 2.2.8., 2.4.2, 4.1.4. oraz 4.2.2. przedmiotowej Taryfy oraz odmówił zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla Lotniska [...] w [...]" w zakresie opłaty hałasowej, w zakresie punktu 2.2.3. przedmiotowej Taryfy. Jedyną stroną decyzji Prezesa ULC była P. jako zarządzający portem lotniczym. W uzasadnieniu decyzji Prezes ULC na wstępie podkreślił, że dokonał oceny czy przewoźnik lotniczy [...] może być stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmiany taryfy opłat lotniskowych, a wobec stwierdzenia braku przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, skierował decyzję administracyjną wyłącznie do P., jako jedynej strony niniejszego postępowania administracyjnego.

Dalej Prezes ULC omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie oraz wskazał, że zarządzający lotniskiem dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające przeprowadzenie konsultacji w zakresie proponowanych zmian Taryfy. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. P. poinformowała 65 stałych użytkowników lotniska o spotkaniu konsultacyjnym, które zorganizowano [...] maja 2019 r. W czasie spotkania konsultacyjnego P. przedstawiła propozycję zmian taryfy, które podlegały zatwierdzeniu niniejszą decyzją administracyjną.

Konkludując, Prezes ULC uznał, że proponowana zmiana taryfy opłat hałasowych nie znajduje swojego oparcia w kosztach. Wobec powyższego Prezes ULC na podstawie art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 3 i 1 ustawy Prawo lotnicze odmówił zatwierdzenia zmiany pkt 2.2.3. Taryfy dotyczącej opłaty hałasowej. P. wniosła także o dokonanie zmiany treści pkt 2.4.2. Taryfy dotyczącej wysokości opłat postojowych. Wobec przedstawienia przez P. informacji o wpływie zakładanej opłaty na użytkowników lotniska, w tym symulacji oddziaływania podwyższonej opłaty postojowej za operacje wykonane w okresie pierwszych 9 miesięcy 2019 r., przy założeniu jej obowiązywania, Prezes ULC stwierdził, że proponowana zmiana opłaty postojowej spełnia wymogi zasady niedyskryminacji oraz równego traktowania.

Skargę na powyżej wskazaną decyzję Prezesa ULC złożyła do tutejszego Sądu W.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Organ podniósł, że odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zmiany taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na wniosek skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r. przekazał mu skarżoną decyzję z [...] października 2019 r. Prezes ULC podtrzymał stanowisko, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych.

Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ULC z uwagi na naruszenie prawa krajowego. W wyniku badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł bowiem do przekonania, że decyzję Prezesa ULC należy uchylić z przyczyn formalnych - bez merytorycznego badania zawartych w jej treści twierdzeń. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o część materiału dowodowego nieprzetłumaczonego na język polski, tj. tę część akt administracyjnych sprawy, które dotyczą przeprowadzenia [...] maja 2019 r. konsultacji przez zarządzającego lotniskiem (P.) z jego użytkownikami, w tym skarżącym. Materiał dotyczący tych konsultacji jest w języku angielskim, podobnie jak pisemne stanowiska części biorących w nim udział przewoźników lotniczych, i nie był przetłumaczony na język polski.

Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną wnieśli organ - Prezes ULC oraz uczestnik - P.

Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 212/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dało jednoznacznej odpowiedzi jaki materiał dowodowy był niezbędny do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz jakie konkretnie zgromadzone w aktach sprawy dowody były nieprzetłumaczone na język polski, która to okoliczność była na tyle istotna, że uniemożliwiała dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że uwzględniając okoliczność, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku doprowadziła do wydania orzeczenia kasatoryjnego koniecznym stało się zajęcie stanowiska w zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie NSA, w zakresie odnoszącym się do zagadnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 p.p.s.a., nie można pomijać również stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"), a zwłaszcza przywołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku TSUE z 21 listopada 2019 roku sygnatura akt C-379/18. Zaprezentowany przez TSUE kierunek wykładni przepisów dyrektywy 2009/12 w sprawie opłat lotniskowych zmierza do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych przewoźnikowi lotniczemu do sądu. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, że przewoźnik lotniczy, któremu przysługują uprawnienia do korzystania z lotniska, posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Prezesa ULC zatwierdzającego zmianę postanowień Taryfy opłat lotniskowych

Sprawa po przekazaniu przez NSA została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod nową sygnaturą VI SA/Wa 2016/24.

Podsumowując ustalenia stanu faktycznego, w sprawie jest bezsporne między stronami to, że:

a) Prezes ULC jest niezależnym organem nadzorującym w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2009/12;

b) Prezes ULC zastosował w sprawie procedurę przewidzianą w prawie krajowym na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12, tj. procedurę, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący;

c) powyższa procedura krajowa jest na mocy przepisów krajowych obowiązkowa;

d) przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie zmiany Taryfy do Prezesa ULC uczestnik postępowania przeprowadził konsultacje, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12 (oraz w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze), niemniej jednak tylko z 65 podmiotami, spełniającym kryterium przewoźnika stale korzystającego z Lotniska [...] w [...] w rozumieniu art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze;

e) tymczasem na Lotnisku [...] w [...] w roku poprzedzającym wydanie decyzji funkcjonowało 137 podmiotów spełniających kryterium użytkownika portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12;

f) w toku postępowania przed Prezesem ULC w przedmiocie zatwierdzenia zmian opłat lotniskowych organ nie przeprowadzał ponownych konsultacji z zainteresowanymi stronami w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy.

III. Uwagi co do norm intertemporalnych w prawie krajowym.

Odnośnie prawa krajowego właściwego w sprawie, Sąd podkreśla, że zgodnie z polskim systemem prawnym, sąd administracyjny, dokonując kontroli skarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, zasadniczo bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania skarżonej decyzji. W niniejszej sprawie powyższa uwaga ma jednak niewielkie znaczenie, gdyż zasadniczo stan prawny obowiązujący w dniu wydania skarżonej decyzji nie uległ do dziś zmianie poza kilkoma zmianami o charakterze porządkującym (opublikowanie tekstów jednolitych polskich ustaw), bez znaczenia dla meritum sprawy.

IV. Uzasadnienie pytań prejudycjalnych

1) Dopuszczalność pytań prejudycjalnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest sądem krajowym, którego orzeczenia zgodnie z prawem polskim podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest sądem w rozumieniu art. 267 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C, Nr 115, s. 47; dalej: TFUE).

Niniejsza sprawa jest zaś sprawą o charakterze transgranicznym w ramach Unii Europejskiej. Skarżąca jest bowiem spółką prawa węgierskiego, organ, którego decyzję skarży W., jest polskim organem administracji, zaś uczestnikiem jest spółka prawa polskiego – zarządzający portem lotniczym Lotnisko [...] w [...] Bezspornie także skarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisów implementujących dyrektywę 2009/12 do krajowego porządku prawnego.

2) Treść pytań prejudycjalnych

Wątpliwości sądu krajowego, które legły u podstaw pytań prejudycjalnych, związane są z wykładnią przepisów odpowiednio art. 11 ust 7 dyrektywy 2009/12 w związku z brzmieniem art. 6 tej dyrektywy (pytanie nr 1) oraz art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12 w związku z art. 2 pkt 3 tej dyrektywy (pytanie nr 2). Istota sformułowanych pytań sprowadza się do uzyskania wykładni wskazanych przepisów unijnych co do wymogów wynikających z powyższych przepisów dyrektywy, ze szczególnym uwzględnieniem wymogu przejrzystości procedury zmiany taryfy opłat lotniskowych, który również wynika z przedmiotowej dyrektywy.

Sąd, zadając pytania, miał na uwadze, że dopiero uczynienie zadość wszelkim wymogom proceduralnym umożliwia badanie materialnoprawnej legalności zaskarżonej decyzji. Przesądzenie kwestii obligatoryjności ponownych konsultacji przez krajowy organ oraz kręgu uczestników konsultacji (przed zarządzającym oraz ewentualnie przez organem – jeśli takie konsultacje uznane zostaną za obowiązkowe) pozwoli na prawidłowe skontrolowanie decyzji Prezesa ULC przez sąd krajowy. Jeżeli bowiem okaże się, że Prezes ULC wydał skarżoną decyzję na mocy nieprawidłowo transponowanych (na skutek np. błędnej wykładni prawa unijnego) do krajowego systemu prawnego przepisów, wówczas może zaistnieć konieczność wyeliminowania przez tutejszy Sąd z obrotu skarżonej decyzji.

Jak wielokrotnie wskazywał bowiem w swoim orzecznictwie TSUE, sądy krajowe, stosując prawo wewnętrzne, zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego jest bowiem nieodłączną cechą systemu traktatowego, który umożliwia sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa Unii Europejskiej przy rozstrzyganiu wniesionych przed nie sporów (zob. przykładowo wyroki Trybunału z 5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01, a także z 4 lipca 2006 r. w sprawie C-212/04). Obowiązek Państw Członkowskich to zatem także obowiązek sądów tych Państw. Obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności dyrektywy 2009/12 spoczywa zatem również na sądach administracyjnych, które stosują przepisy prawa wewnętrznego implementujące przywołaną dyrektywę do krajowego porządku prawnego.

Z tych też względów Sąd zdecydował się na przedstawienie dwóch pytań w następującym brzmieniu:

1) czy art. 11 ust. 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych należy interpretować w ten sposób, że wynikający z niego obowiązek dla niezależnego organu nadzorującego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 dyrektywy, nie dotyczy przypadku stosowania przez ten organ przewidzianej w prawie krajowym obowiązkowej procedury z art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, przy uwzględnieniu wymogu przejrzystości procedury krajowej wynikającego z art. 6 ust. 5 zd. 2 dyrektywy?

2) czy zgodne z art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 dyrektywy jest uregulowanie przewidziane w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych, a nie z użytkownikami portu lotniczego, którymi w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego?

3) Uzasadnienie wystąpienia sądu krajowego z pytaniami prejudycjalnymi

1. Odnośnie pytania 1.

W niniejszej sprawie, Sąd krajowy stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy wyłączenie stosowania na mocy art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12 w krajowej procedurze przewidzianej w tym przepisie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy 2009/12 oznacza w konsekwencji również wyłączenie stosowania art. 11 ust. 7 dyrektywy (w zakresie obowiązku przeprowadzenia przez organ odrębnych, własnych konsultacji), czy też obowiązkowe ponowne (tj. po konsultacjach przeprowadzanych przez zarządzającego portem lotniczym) konsultacje przeprowadzone przez organ regulacyjny na podstawie art. 11 ust. 7 dyrektywy są obligatoryjne również w przypadku zastosowania procedury krajowej przewidzianej w art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy. Sąd przy tym wskazuje, że obowiązkowa procedura krajowa, o której mowa w art. 6 ust. 5 pkt a dyrektywy 2009/12 ustanowiona została w art. 77 i art. 77d ustawy Prawo lotnicze oraz znalazła swoje zastosowanie w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd podkreśla, że procedura konsultacji – czy to prowadzona przez wnioskodawcę na etapie przed wszczęciem postępowania administracyjnego czy też w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ administracji, w szczególności organ regulacyjny, nie jest wyłącznie domeną dyrektywy 2009/12. Dla przykładu, przewidziana jest ona w art. 23 i 24 dyrektywy 2018/1972 ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (wersja przekształcona) (Dz.U.UE.L.2018.321.36 z dnia 17 grudnia 2018 r., dalej jako: "dyrektywa 2018/1972") – w formie konsultacji prowadzonych przez organ administracji przed wydaniem decyzji.

Zdaniem Sądu krajowego, konsultacje są rozwiązaniem proceduralnym służącym przejrzystości postępowań administracyjnych, w którym to zainteresowane podmioty mogą zaprezentować organowi swoje stanowisko w postępowaniach, w których nie przysługuje im status strony postępowania administracyjnego. Są to zazwyczaj postępowania dotyczące określonego segmentu rynku, w którym np. zatwierdzenie określonych opłat czy taryf przez organ regulacyjny odnosi nie tylko bezpośredni skutek wobec podmiotu wnioskującego o zatwierdzenie tych opłat/taryf, ale także pośredni na pozostałych uczestników tego segmentu rynku. Aby konsultacje miały jakikolwiek sens praktyczny, odpowiadać im winien obowiązek organu rozważenia uwag zgłoszonych przez zainteresowane podmioty w wydanej po zakończeniu postępowania decyzji.

Jak słusznie zaznaczył NSA odnośnie analogicznych rozwiązań w dyrektywie 2002/21/WE (dyrektywie ramowej), poprzedzającej powyżej wskazaną dyrektywę 2018/1972: "realizacja obowiązku konsultacji ma na celu zapewnienie przejrzystości wymaganej art. 3 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej)" (wyrok NSA z 25 września 2012 r., II GSK 1186/11).

Zdaniem Sądu, model konsultacji przewidziany w art. 6 dyrektywy ramowej, a następnie w dyrektywie 2018/1972 wydaje się najbliższy modelowi konsultacji wynikającemu z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, gdyż w obydwu przypadkach postępowania konsultacyjne powinny być przeprowadzone przez niezależne organy nadzorujące czy też regulujące dany rynek (lotniczy bądź telekomunikacyjny), są one przeprowadzane w celu podjęcia przez ten organ konkretnych decyzji na danym rynku, a więc przed ich podjęciem, a zgłaszać swoje uwagi w ramach konsultacji mogą – według obydwu dyrektyw – "zainteresowane strony" czyli podmioty aktywne na danym rynku, ale jednak niebędące stronami określonego postępowania administracyjnego. Strony danego postępowania mogą bowiem w jego toku bez przeszkód zajmować stanowisko w sprawie, a organ zobligowany jest do ustosunkowania się do niego w wydanej decyzji. Nie jest zatem konieczne przeprowadzanie w celu uzyskania stanowisk stron postępowania konsultacyjnego. Jest ono zatem kierowane "na zewnątrz" postępowania właściwego, w celu uzyskania przez organ opinii zainteresowanych podmiotów ("nie-stron"), realizując zasady przejrzystości, niedyskryminacji czy też inne obowiązujące w danym modelu regulacyjnym.

Powyższy model "zewnętrznych" konsultacji, czyli takich, które obejmują stanowiska innych stron niż strona postępowania (w postępowaniu przed organem stroną była wyłącznie P.) wydaje się potwierdzać także sama dyrektywa 2009/12. Mianowicie w myśl art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy 2009/12: "Przy weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6, niezależny organ nadzorujący uzyskuje od zainteresowanych stron dostęp do niezbędnych informacji i jest zobowiązany do konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji". W punkcie 58 Wyroku TSUE C-379/18 Trybunał ten wskazał, że użytkownicy portu lotniczego są "zainteresowanymi stronami" w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Zdaniem Sądu, art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy 2009/12 wskazuje zatem pośrednio, że użytkownicy portu lotniczego jako "zainteresowane strony" biorące udział w konsultacjach przed niezależnym organem nadzorującym nie są stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, albowiem wówczas mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu i wyrażać swoje poglądy jako strony, a nie jako uczestnicy konsultacji.

Dodać ponadto porządkująco należy, że – jak słusznie zauważył Rzecznik Generalny w swojej opinii do sprawy C-379/18 (pkt 36) odnośnie formy decyzji o ustaleniu opłat: "Ostateczna decyzja, która ma zostać podjęta, może przybrać dwie formy przewidziane w art. 6 dyrektywy, w zależności od tego, czy:

– Organ zarządzający portem lotniczym jest właściwy do ustalenia opłat (ust. 2). W takim przypadku na jego decyzje przysługuje skarga ze skutkiem zawieszającym do organu nadzorującego.

– Kompetencja w zakresie ustalenia lub zatwierdzenia "opłat lotniskowych lub ich maksymalnej wysokości" należy do organu nadzorującego [ust. 5 lit. a)]. W takim przypadku procedura konsultacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 i 2, poprzedza wniosek, który w Niemczech zarządzający portem lotniczym przedłoży niezależnemu organowi".

Niewątpliwie w Polsce przyjęto jako rozwiązanie model drugi.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu krajowego istnieją dwie możliwości wykładni przepisów prawa unijnego, którego dotyczy pierwsze pytanie prejudycjalne.

Otóż zgodnie z pierwszą możliwością wykładni, prezentowaną przez organ, jak i P., w obowiązkowej procedurze krajowej przewidzianej w art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12 można nie stosować zarówno przepisów art. 6 ust. 3 i 4, co jest przewidziane wprost w art. 6 ust. 5 dyrektywy, jak i art. 11 ust. 7 dyrektywy. Podmioty opowiadające się za taką wykładnią podnoszą w szczególności, że art. 11 ust. 7 zd. 1 dotyczy "weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych", natomiast art. 6 ust. 5 lit. a - zatwierdzenia "opłat lotniskowych lub ich maksymalnej wysokości". Skoro zaś zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2009/12 "W przypadku sporu w sprawie decyzji o opłatach lotniskowych podjętej przez zarządzającego portem lotniczym, państwa członkowskie zapewniają każdej ze stron możliwość ubiegania się o interwencję niezależnego organu nadzorującego, o którym mowa w art. 11, który bada zasadność zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych", to art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy dotyczy wyłącznie procedury przewidzianej w powyższym art. 6 ust. 3 dyrektywy, a nie w obowiązkowej procedurze krajowej przewidzianej w art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy.

Organ twierdzi ponadto, że skoro TSUE w wyroku C-379/18 nie zakwestionował prawidłowości działań niemieckiego organu nadzorującego, który – zdaniem polskiego organu – również w procedurze krajowej nie stosuje ponownych konsultacji, to oznacza to, że uznał takie postępowanie za prawidłowe.

Zgodnie z drugą wykładnią, prezentowaną w sprawie przez W., a opierającą się na poprzednich nieprawomocnych wyrokach tutejszego Sądu, obowiązek ponownych konsultacji przewidziany w art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy 2009/12 dotyczy także obowiązkowych procedur krajowych ustanowionych na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy.

Zdaniem Sądu krajowego, prawidłowa wydaje się druga zaprezentowana wykładnia prawa.

Po pierwsze, niemożliwą wydaje się sytuacja, w której krajowy niezależny organ regulacyjny, zatwierdzający lub ustalający - na podstawie procedury krajowej przewidzianej w art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy - "opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość" nie poprzedził tego zatwierdzenia czy ustalenia "weryfikacją zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych", o czym mowa w art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy 2009/12. Dlatego też argumentacja P. w tym zakresie jest – w ocenie Sądu krajowego – oparta wyłącznie na wąskim, literalnym brzmieniu przepisów, a nie na rzeczywistych działaniach, które w celu zatwierdzenia opłat powinien podjąć organ.

Po drugie, Sąd zakłada racjonalność prawodawcy unijnego. Skoro prawodawca unijny w art. 6 dyrektywy 2009/12 przewidział trzy procedury szeroko ujmowanej interwencji organu nadzorującego odnośnie nowych opłat lotniskowych w przypadku braku porozumienia między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami (pierwsza - art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy, druga – art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy oraz trzecia – art. 6 ust. 5 lit. b dyrektywy), to należałoby wskazać racjonalne przyczyny, dlaczego tylko w przypadku pierwszej procedury organ ten miałby ponownie konsultować z użytkownikami propozycje zarządzającego portem lotniczym (gdyż pierwsze konsultacje przeprowadzone przez zarządzającego portem lotniczym są obligatoryjne we wszystkich procedurach). Sąd takich racjonalnych przyczyn zróżnicowania tych procedur nie dostrzega.

Po trzecie, art. 11 ust. 7 zd. 1 dyrektywy 2009/12 odwołuje się wprost do całego art. 6 dyrektywy, a nie tylko do procedury przewidzianej w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy.

Po czwarte, art. 6 ust. 5 dyrektywy 2009/12 wyłącza jedynie stosowanie art. 6 ust. 3 i 4 w stosunku do procedur krajowych w nim przewidzianych, a nie art. 11 ust. 7 tej dyrektywy.

Po piąte, art. 6 ust. 5 in fine dyrektywy 2009/12 wymaga, aby procedury krajowe przyjęte przez państwa członkowskie na podstawie tego przepisu, w tym procedura z art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12 była przejrzysta. Jak wskazano wyżej, obowiązkowa procedura konsultacji z zainteresowanymi stronami służy właśnie przejrzystości procedury. Organ ma wówczas możliwość zweryfikowania, np. czy użytkownik podtrzymuje nadal swoje twierdzenia odnośnie planowanych opłat lotniskowych, jak użytkownik ustosunkowuje się do zdania zarządzającego portem odnośnie nieprawidłowości jego twierdzeń, czy w ogóle zarządzający portem lotniczym przedstawił mu wszystkie stanowiska użytkowników uzyskane w trakcie własnych konsultacji (użytkownicy w toku konsultacji mogą bowiem odwoływać się do swoich wcześniejszych stanowisk złożonych w pierwszych konsultacjach), ewentualnej weryfikacji stanowisk użytkowników, którzy mogli wadliwie nie zostać powiadomieni przez zarządzającego portem lotniczym o prowadzonych konsultacjach.

Po szóste, zdaniem Sądu krajowego rozpoznawana przez TSUE sprawa C-379/18 nie dotyczyła w ogóle problemu przeprowadzenia ponownych konsultacji przez organ, pytania prejudycjalne zadane przez Sąd niemiecki nie dotykały nawet tej problematyki, podobnie jest zresztą z samym wyrokiem TSUE.

Uznając jednak, że przepisy dyrektywy 2009/12 nie są w tym zakresie ani acte clair, ani acte éclairé, Sąd uznał za zasadne zwrócenie się do TSUE z powyższym pytaniem. Sąd krajowy podziela bowiem stanowisko, że jeżeli przepis art. 11 ust. 7 zdanie 1 dyrektywy 2009/12 nie został prawidłowo implementowany do polskiego porządku prawnego, to organ nie może zasłaniać się taką okolicznością. W tym kontekście należy wskazać, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy przeciwko jednostkom (tak np. wyroki w sprawach 14/86 Pretore di Salo/X, 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, C-168/95 Arcaro, w sprawach połączonych C 387/02, C 391/02 oraz C-403/02 Berlusconi i in. oraz C-321/05 Kofoed). Ponadto, jak wskazał TSUE w wyroku w sprawie 148/78 Ratti, państwo członkowskie, które jest winne niewykonania bądź nienależytego wykonania dyrektywy, nie może czerpać korzyści wobec jednostek z tego tytułu.

2. Odnośnie pytania 2.

Jak wynika z motywów 2 i 15 dyrektywy 2009/12, przyjmując wspólne ramy, prawodawca Unii starał się polepszyć stosunki pomiędzy zarządzającymi portami lotniczymi i ich użytkownikami oraz uniknąć sytuacji, w której nie byłyby spełnione pewne podstawowe wymogi dotyczące tych stosunków, takie jak przejrzystość opłat, konsultacje z użytkownikami oraz niedyskryminacja użytkowników.

W dyrektywie 2009/12 dąży się zatem do uniknięcia, aby zarządzający portem lotniczym znalazł się w pozycji siły w stosunku do przewoźników lotniczych w zakresie ustalania opłat lotniskowych ze względu na "uprzywilejowaną sytuację" portu lotniczego (por. wyrok TSUE C-176/09, zgodnie z którym: "Jeżeli chodzi o kwestię tego, czy rozwiązanie polegające na przyjęciu przez dyrektywę 2009/12 ram nakazujących przestrzeganie wspólnych zasad w celu ustalania opłat lotniskowych na poziomie krajowym jest odpowiednie, by zrealizować cel rzeczonej dyrektywy, w sytuacji gdy istnieje ryzyko, że zarządzający portami lotniczymi znajdą się w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do ich użytkowników i w konsekwencji ryzyko nadużycia ich pozycji w zakresie ustalania opłat lotniskowych, ramy te są zasadniczo odpowiednie, aby zapobiec zrealizowaniu się takiego ryzyka").

W pozycji siły znaleźć mogą się zarządzający dwoma kategoriami portów lotniczych, a mianowicie są to główne porty lotnicze w każdym z państw członkowskich, które, ogólnie rzecz ujmując, znajdują się w pobliżu stolic i stanowią "punkty dostępu" do nich, oraz tzw. duże porty lotnicze, które ze względu na ich rozmiary znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją portów lotniczych należących do pierwszej kategorii. Porty lotnicze należące do tej pierwszej kategorii korzystają w sposób oczywisty, w szczególności ze względu na ich położenie w bezpośredniej okolicy bardzo zaludnionych ośrodków miejskich, z jakości ich infrastruktury i z istnienia klienteli biznesowej mało wrażliwej na zmiany cen biletów lotniczych, a niechętnie tracącej czas na dojazd do portów lotniczych położonych w odległości ponad stu kilometrów od ośrodków miejskich.

Rzecz jednak w tym, iż prawodawca krajowy uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach przewidzianych w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12, czyli tych prowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym, przeznaczył nie dla każdego użytkownika portu lotniczego, ale tylko dla przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska.

Przy tym zgodnie z przepisem krajowym (art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze) przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska jest przewoźnik lotniczy, który spełnia jeden z następujących warunków:

1) w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonuje regularny przewóz lotniczy do lub z danego lotniska, lub wykonywał taki przewóz w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje i zgłosił zarządzającemu lotniskiem użytku publicznego zamiar wykonywania regularnego przewozu lotniczego w równoważnym sezonie rozkładowym, w stosunku do którego wykonywał taki przewóz;

2) w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje lub w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonał 10 lub więcej lotów nieregularnych i nadal wykonuje przewóz lotniczy z tego lotniska w czasie prowadzenia konsultacji.

Jak wskazano wcześniej, w niniejszej sprawie ma to o tyle znaczenie, że przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie zmiany Taryfy do Prezesa ULC uczestnik postępowania – zarządzający portem lotniczym przeprowadził konsultacje, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/12 (oraz w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze), niemniej jednak tylko z 65 podmiotami, spełniającym kryterium przewoźnika stale korzystającego z Lotniska [...] w [...] w rozumieniu art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Tymczasem na Lotnisku [...] w [...] w roku poprzedzającym wydanie decyzji funkcjonowało 137 podmiotów spełniających kryterium użytkownika portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy.

Sąd krajowy stanął więc w niniejszej sprawie również przed koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy zgodne z art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 dyrektywy jest uregulowanie przewidziane w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych, a nie z użytkownikami portu lotniczego, którym to użytkownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy jest każda osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego?

Zgodnie bowiem z art. 77c ustawy Prawo lotnicze, zarządzający lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów oprócz realizacji obowiązku prowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1, jest obowiązany do corocznego prowadzenia konsultacji z podmiotami, o których mowa w art. 77 ust. 1, dotyczących funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości tych opłat oraz jakości usług świadczonych w zamian za opłaty lotniskowe. Z treści art. 77 ust. 1 wynika jednak, że zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych.

W ocenie Sądu krajowego możliwe są dwie wykładnie art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12.

Pierwsza jest taka, że możliwe było ograniczenie w prawie krajowym kręgu podmiotów, z którymi zarządzający lotniskiem obowiązany jest przeprowadzić konsultacje, do wyłącznie przewoźników stale korzystających z lotniska. Ograniczenie to ma skutek praktyczny, umożliwiając jedynie stałym przewoźnikom wypowiedzenie się w sprawie oraz ułatwia i przyspiesza procedurę wprowadzenia zmian systemu i wysokości opłat na tzw. dużych lotniskach.

Zgodnie z drugą wykładnią, przepisy dyrektywy 2009/12 nie pozwalają na takie ograniczenie.

Zdaniem Sądu krajowego, prawidłowa jest druga wykładnia.

Po pierwsze jednak sąd krajowy pragnie podkreślić, że jego zdaniem dopuszczalne było w prawie krajowym rozszerzenie kręgu podmiotów, którym przysługiwało prawo do wzięcia udziału w konsultacjach o podmioty reprezentujące przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych.

Generalnie dyrektywa 2009/12 wprowadza minimalne standardy konsultacji, a zatem jeśli prawo krajowe przewiduje szerszy krąg uprawnionych do konsultacji podmiotów, to zdaniem Sądu krajowego, nie narusza to przepisów unijnych. Zresztą wymóg przekazania informacji przez zarządzającego także na rzecz przedstawicieli lub stowarzyszeń użytkowników portu lotniczego przewiduje art. 7 dyrektywy 2009/12, który dotyczy tzw. konsultacji cyklicznych/okresowych.

Niemniej jednak, jeśli chodzi o ograniczenie kręgu podmiotów, z którymi zarządzający portem lotniczym ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji, to – zdaniem Sądu krajowego – takie rozwiązanie przyjęte w prawie krajowym narusza art. 6 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12. W ocenie Sądu pytającego narusza to zasady przejrzystości oraz niedyskryminacji, albowiem żaden przepis dyrektywy nie pozwala na różnicowanie użytkowników portu lotniczego pod względem częstotliwości korzystania z tego portu.

Sąd wskazuje, że zasady przejrzystości i niedyskryminacji zdają się jednak ściśle ze sobą powiązane, ponieważ przestrzeganie pierwszej z nich pozwala użytkownikom na wykrycie naruszeń tej drugiej. Aby zagwarantować, że opłaty lotniskowe nie będą powodować dyskryminacji wśród użytkowników portów lotniczych, jak wymaga tego art. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2009/12 w związku z motywem 11 tej dyrektywy, zarządzający portami lotniczymi ustanawiają obowiązkową procedurę regularnych konsultacji z użytkownikami portów lotniczych. W świetle uregulowania krajowego zarządzający lotniskiem może przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Użyte przez krajowego ustawodawcę słowo "może" wskazuje jednak na fakultatywny charakter konsultacji z podmiotami niespełniającymi kryteriów, o których mowa w art. 77 ust 2 ustawy Prawo lotnicze, tj. niebędącymi przewoźnikami lotniczymi stale korzystającym z lotniska.

Następstwem imperatywu równego traktowania przedsiębiorstw będących użytkownikami portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektyw jest natomiast konieczność, aby decyzje dotyczące opłat miały jednakowy wpływ na wszystkich zainteresowanych. Ponieważ dyrektywa uznaje, że wszyscy użytkownicy portów lotniczych mają zarówno uzasadniony interes, jak i rzeczywiste prawa podmiotowe, Sąd krajowy musi rozstrzygnąć, czy implementacja dyrektywy powinna obejmować również obowiązek przeprowadzenia konsultacji przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych również z tymi użytkownikami portu lotniczego Lotnisko [...], którzy w miarodajnym sezonie rozkładowym nie spełniali wymogów "stałości korzystania z lotniska", czyli określonych w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Sąd winien zatem rozstrzygnąć, czy użytkownicy ci nie byli dyskryminowani według przepisów krajowych odnośnie konieczności uwzględnienia ich w konsultacjach.

Sąd krajowy przy tym podkreśla, że proporcjonalność rozwiązań przewidzianych w dyrektywie 2009/12 była badana przez TSUE w sprawie C-176/09. W wyroku wydanym przez TSUE w tej sprawie wskazano, że: "Jeżeli chodzi o proporcjonalność owej dyrektywy, nic nie pozwala stwierdzić, iż obciążenia wynikające z systemu ustanowionego przez nią, dla danych portów lotniczych lub państw członkowskich są oczywiście nieproporcjonalne w stosunku do korzyści z niego wynikających".

Uznając jednak, że przepisy dyrektywy 2009/12 nie są w tym zakresie ani acte clair, ani acte éclairé, Sąd uznał za zasadne zwrócenie się do TSUE z powyższym pytaniem.

4) Wpływ zadanych pytań prawnych na rozstrzygnięcie w sprawie.

Ze względu na wątpliwości, jakie powstają na gruncie przytoczonych wyżej przepisów dyrektywy 2009/12 w odniesieniu do przedstawionych zagadnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasadnym jest wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi, stosownie do art. 267 zdanie drugie TFUE. Jak wskazano powyżej, dopiero odpowiedź TSUE dotycząca wykładni prawa unijnego, pozwoli na prawidłowe skontrolowanie decyzji Prezesa ULC przez sąd krajowy. Jeżeli bowiem okaże się, że Prezes ULC wydał skarżoną decyzję na mocy nieprawidłowo transponowanych do krajowego systemu prawnego przepisów (na skutek np. błędnej wykładni prawa unijnego), wówczas może zaistnieć konieczność wyeliminowania w wyroku przez tutejszy Sąd z obrotu prawnego skarżonej decyzji.

5) Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego

W związku z przedstawionymi pytaniami prejudycjalnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.