Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 132/22 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 132/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze w przedmiocie wydania decyzji, w pkt I stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze dopuścił się bezczynności, w pkt II stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt IV przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł, w pkt V przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem, które dnia 12 marca 2021 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (PINB), Z. W. zawnioskowała o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: [...]. W aktach sprawy znajduje się datowane na 7 kwietnia 2021 r. wystąpienie do skarżącej z informacją, że wniosek zostanie rozpoznany po uprawomocnieniu się wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 528/20.

W dniu 20 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wezwała ona organ do wydania decyzji i postanowienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 3 września 2021 r. PINB zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych celem rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na powyższe wystąpienie organ uzyskał w dniu 17 września 2021 r. odpowiedź, że wypożyczenie akt nie jest możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Wr 529/20. O treści odpowiedzi Sądu organ poinformował skarżącą pismem z dnia 5 listopada 2021 r.

Ponagleniem z 9 listopada 2021 r. skarżąca wezwała organ do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania.

Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. PINB wezwał skarżącą do usunięcia braków ponaglenia. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona w dniu 26 listopada 2021 r. złożyła do organu pismo datowane na dzień 22 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. PINB poinformował stronę o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w okolicznościach sprawy, albowiem w obiegu prawnym pozostaje prawomocna decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z dnia 22 czerwca 2020 r. umarzająca postępowanie w sprawie wznowienia na wniosek skarżącej z dnia 20 stycznia 2020 r. i z dnia 20 stycznia 2020 r. i z dnia 22 stycznia 2020 r. Jednocześnie organ wskazał, że argumentacja strony nie stanowi przesłanek do wznowienia postępowania.

W dniu 22 grudnia 2021 r. strona wniosła skargę na bezczynność PINB wskazując, że w dniu 12 marca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W treści skargi strona odniosła się merytorycznie do przedmiotu postępowania, którego wznowienia się domaga.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 marca 2021 r. a dopiero pismem z dnia 15 listopada 2022 r., czyli po 8 miesiącach organ wezwał skarżącą do usunięcia braków pisma. Powyższa zwłoka w wykonaniu pierwszej czynności procesowej w sprawie nie znajduje zdaniem Sądu żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych. PINB powinien niezwłocznie rozważyć kwestię spełnienia przez podanie wymogów ustawowych. W dalszej kolejności organ kierował do strony pisma, które miały wyłącznie charakter informacyjny. Nie podjął więc żadnego działania zmierzającego do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, w prawem przewidzianej formie. W wyniku dokonania analizy okoliczności niniejszej sprawy Sąd dostrzegł w postępowaniu PINB wyraziste symptomy bezczynności. Zwrócił jednocześnie uwagę na naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Stwierdził, że zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Wskazał, że nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której następuje nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już w ocenie Sądu dowiedzione. Organ nie respektował również zdaniem Sądu zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. W ocenie Sądu organ nie zrealizował także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. to znaczy nie poinformował skarżącej o zwłoce, jej przyczynach, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu wykazana bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Jest znaczna (kilkakrotnie przekracza nawet dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy), organ nie usprawiedliwia jej w racjonalny i dostosowany do okoliczności sprawy sposób, a oprócz tego jest ewidentna, dostrzegalna dla każdego obywatela (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie mając na względzie, że sprawa skarżącej nie została załatwiona w prawem przewidzianej formie, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu, zasądzona kwota 800 zł z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zasądzona kwota stanowi dla organu formę także represji (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).

Skargą kasacyjną PINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. i art. 37 § 1, § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., polegający na błędnym rozpatrzeniu przez Sąd I instancji skargi skarżącej i uznaniu bezczynności organu w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z braku wyczerpania środków zaskarżenia, tj. braku wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie do właściwego organu, wynikającego z błędnego uznania przez Sąd I instancji, że pismo z dnia 9.11.2021 r. skierowane przez skarżącą do organu o nazwie "Wniosek II - Ponaglenie o wykonanie Wyroku WSA - Wrocław" stanowi ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.;

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oczywiście błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, iż postępowania zainicjowane przez skarżącą zostały ostatecznie i prawomocnie zakończone wcześniejszymi rozstrzygnięciami, a dodatkowo czynności podejmowanych przez organ w celu rozpoznania szeregu wniosków przedkładanych przez skarżącą Z. W., w tym wniosku 12 marca 2021 r. wyczerpuje przesłankę art. 35 § 5 k.p.a., tj. zaliczenia w poczet terminu załatwienia sprawy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od Organu,

c) art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, tj. poprzez zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 800 zł (osiemset złotych), wynikającym z błędnego uznania, iż "przyznanie określonej w wyroku sumy pieniężnej stanowić będzie kompensację straty, negatywnych przeżyć psychicznych i krzywd moralnych (...)", jakie strona poniosła na skutek prowadzenia postępowania zakończonego już, co umknęło uwadze Sądu, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013r. sygn. akt II SA/Wr 167/13 oddalającego skargę Z. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję PINB w Kamiennej Górze z dnia 4 lutego 2013 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z zabudową części strychu, w budynku nr [...] położonego w [...], na dz. Nr [...] tj. oraz wydana w następstwie powyższej decyzji - decyzji PINB w Kamiennej Górze z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego uprzednia decyzja tego organu,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności:

- brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności do zapadłych w postępowaniach inicjowanych przez skarżącą ostatecznych rozstrzygnięć i prawomocnych orzeczeń sądów, jak również do znajdujących się w aktach sprawy wystąpień skarżącej;

- pominięcie okoliczności braku dysponowania przez organ aktami sprawy i odmowy przez WSA we Wrocławiu ich wypożyczenia.

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność (brak wyczerpania środków zaskarżenia), względnie - uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniosła o jej oddalenie w całości i przyznanie ze Skarbu Państwa na jej rzecz zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem administracyjnym. W motywach wniesionego pisma procesowego wskazano na niezasadność podniesionych zarzutów organu wobec zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z 12 marca 2024 r. skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko w sprawie, załączając również dodatkowe materiały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, który zdaniem Sądu odwoławczego w pełni odpowiada prawu. Odmienne stanowisko organu w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tego postępowania słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca składając skargę na bezczynność PINB w Kamiennej Górze w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 11 marca 2021 r. o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w zakresie zabudowy ogólnodostępnego strychu dot. postępowania [...], skutecznie wniosła ponaglenie, pismem z dnia 9 listopada 2021 r., które było przedmiotem oceny organu i wezwano skarżącą do jego uzupełnienia pismem z 15 listopada 2021 r. Zatem charakter tego pisma jako ponaglenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie brak jest takiego ponaglenia, że ono, na co powołuje się kasacja, nie występuje. Kwestionowanie takiego stanowiska w kasacji wynika z faktu zanegowania samej treści tego pisma, które przecież zatytułowane jest jako "PONAGLENIE", a z niego wprost wynika, że skarżąca chce załatwienia sprawy o wznowienie której występowała. Zatem co do zasady, sam sposób formułowania pisma skarżącej, która domaga się załatwienia swojej sprawy i nazwanie go właśnie jako ponaglenie nie może być w tym wypadku zanegowany. Przy czym wskazywana w kasacji wielość pism sporządzanych przez skarżącą nawet o podobnej treści, nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia w ocenie charakteru konkretnego pisma z 9 listopada 2021 r., albowiem jego precyzyjne oznaczenie jako "ponaglenie" i wyartykułowanie niezadowolenia z niezałatwienia sprawy wznowienia jest w tym wypadku decydujące. Ponaglenie, jak każde podanie, powinno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). Ponadto przepis art. 37 § 2 k.p.a. przewiduje, że ponaglenie musi dodatkowo zawierać uzasadnienie. Ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i w związku z tym może być wniesione we wszystkich przewidzianych w tym przepisie formach. Podanie skarżącej jako ponaglenie spełnia te wymogi.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 tego przepisu wskazuje się, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z powyższych przepisów wynika więc, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wcześniejsze wniesienie środka prawnego w postaci ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie w dniu 9 listopada 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Tym samym, co do zasady, nie było jakichkolwiek podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi strony na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stąd zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum jako Ia. dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. i art. 37 § 1, § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., jawi się jako nieuzasadniony. Należy podkreślić, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bardzo lakoniczna, mało przekonywująca, zawierająca ogólnikowe sformułowania, które to nie pozwalały również na podzielenie powyższego zarzutu

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone niejako z ostrożności procesowej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Analizując akta przedmiotowej sprawy w realiach niniejszego postępowania przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w ramach żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 11 marca 2021 r. wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej zabudowy ogólnodostępnego strychu dot. postępowania [...] występowała bezczynność organu administracji (PINB w Kamiennej Górze) w załatwieniu sprawy, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako Ib. i I.c. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. czy norm art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w motywach zaskarżonego, co do wykładni pojęcia bezczynności, są w pełni akceptowane przez Sąd odwoławczy. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.

Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a. Zatem jak to wskazał Sąd I instancji z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Jej konsekwencją jest przy tym reguła, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Dlatego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepis art. 35 § 5 k.p.a. wskazuje na czynności , które nie wliczają się to terminów postępowania- lecz nie występują one w niniejszej sprawie.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

W tej sprawie stan faktyczny nie jest sporny a akta administracyjne, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, odzwierciedlają te ustalenia.

Przede wszystkim pismem opracowanym 11 marca 2021 r., które dnia 12 marca 2021 r. wpłynęło do PINB w Kamiennej Górze, Z. W. zawnioskowała o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: [...]. Po upływie prawie 1 miesiąca pismem z 7 kwietnia 2021 r. organ wystąpił do skarżącej z informacją, że wniosek zostanie rozpoznany po uprawomocnieniu się wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 528/20. Przypomnieć należy, iż sprawa o której mowa w piśmie organu, dotyczyła wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z 21 sierpnia 2013 r. znak [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Kamiennej Górze z 14 grudnia 2012 r. znak [...] (rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podejmowano na skutek wniosku skarżącej z 20 stycznia 2020 r. oraz pismem z 22 stycznia 2020 r.).

Gdy tymczasem, co potwierdza odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca domagała się w tej sprawie nowym wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. złożonym do organu w dniu 12 marca 2021 r. wznowienia w sprawie samowoli budowlanej a więc decyzji PINB w Kamiennej Górze z 14 grudnia 2012 r. znak [...]. Analiza wniosku skarżącej z ww. daty wskazuje, że koncentruje się właśnie na kwestionowaniu samowoli budowlanej i w końcowych fragmentach tego wniosku wyraźnie domaga się wznowienia w sprawie zakończonej decyzją z 14 grudnia 2021 r. Wymienia tam również decyzję z 21 sierpnia 2013 r. lecz takie postępowanie wznowieniowe objęte wnioskami ze stycznia 2020 r. było odrębnym postępowaniem. Zatem należało w tej sprawie skoncentrować się właśnie na wniosku o wznowienie wobec decyzji z 14 grudnia 2012 r. znak [...] czego jednak nie zrobiono. Rzeczą organu jest rozpoznać sprawę zgodnie z żądaniem strony, w przypadku wątpliwości wezwać niezwłocznie do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie. Natomiast w niniejszym postępowaniu po złożeniu wniosku skarżącej z 11 marca 2021r. organ nie podejmował wymaganych działań pozostając w bezczynności.

Następnie w dniu 20 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wezwała ona organ do wydania decyzji i postanowienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pismo to również wskazuje na kwestie związane z samowolną zabudową strychu i tam również pojawia się nr decyzji [...] w kontekście pozbawienia skarżącej prawa do części wspólnej strychu. Wskazuje się przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a pismo nawiązuje do wniosku z 11 marca 2021 r. (złożonego w organie 12 marca 2021 r.).

Kolejną czynnością organu było zwrócenie się pismem z dnia 3 września 2021 r. do Sądu administracyjnego we Wrocławiu o wypożyczenie akt administracyjnych celem rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na powyższe wystąpienie organ uzyskał w dniu 17 września 2021 r. odpowiedź, że wypożyczenie akt nie jest możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Wr 529/20. O treści odpowiedzi Sądu organ poinformował skarżącą pismem z dnia 5 listopada 2021 r. Co już wyżej wykazano, ponagleniem z 9 listopada 2021 r. skarżąca wezwała organ do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. PINB wezwał skarżącą do usunięcia braków ponaglenia. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona w dniu 26 listopada 2021 r. złożyła do organu pismo datowane na dzień 22 listopada 2021 r.

W konsekwencji więc pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. PINB poinformował stronę o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, koncentrując się na ponownym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w Kamiennej Górze z dnia 21 sierpnia 2013 r. odnosząc swoje stanowisko do wyroku z 18 lutego 2021 r. II SA/Wr 528/20.

Niezależnie od tego, iż zdaniem NSA (co potwierdził Sąd pierwszej instancji, a aprobowane jest przez skarżącą w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną) wniosek o wznowienie z dnia 11 marca 2021 r. (data wpływu do organu dnia 12 marca 2021 r.) dotyczy decyzji z 14 grudnia 2012 r. znak [...], to pismo informacyjne z dnia 6 grudnia 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę przedmiotowego żądania skarżącej z 11 marca 2021 r. Dlatego też w dniu 22 grudnia 2021 r. strona wniosła skargę na bezczynność PINB w Kamiennej Górze.

Opisane wyżej okoliczności tej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, iż słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż po złożeniu wniosku w dniu 12 marca 2021 r. dopiero pismem z dnia 15 listopada 2022 r., czyli po 8 miesiącach organ wezwał skarżącą do usunięcia braków pisma. Powyższa zwłoka w wykonaniu pierwszej czynności procesowej w sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, albowiem PINB powinien niezwłocznie rozważyć kwestię spełnienia przez podanie wymogów ustawowych. W dalszej kolejności organ kierował do strony pisma, które miały wyłącznie charakter informacyjny. Nie podjął więc żadnego działania zmierzającego do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, w prawem przewidzianej formie. Nie informował też o przyczynie zwłoki w trybie art. 36 k.p.a. nie wskazując też nowego terminu załatwienia sprawy. Kwestia wznowienia postępowania czy też odmowy wznowienia postępowania nie jest kwestią wymagającą oczekiwania przez stronę w tak długim okresie czasu jak to było w niniejszej sprawie. Dlatego też przeprowadzona analiza wykazanych wyżej okoliczności niniejszej sprawy spowodowała, że Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł w postępowaniu PINB wyraziste symptomy bezczynności. Zasadnie wskazał na naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu, podkreślając, iż zasada praworządności naruszona jest ewidentnie bowiem nie można w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której następuje nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji również nie do doszło przecież do załatwienia sprawy. W sprawie żądania skarżącej wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 14 grudnia 2012 r. nie rozstrzygano w sprawie w odpowiedniej formie. Wbrew zarzutom kasacji nie rozstrzygnięto w zakresie wznowienia postępowania wobec decyzji z 14 grudnia 2012 r. ostatecznymi i prawomocnymi rozstrzygnięciami (w przeciwieństwie do decyzji z 21 sierpnia 2013 r.).

Należy w tym miejscu zauważyć, że w odniesieniu do decyzji PINB w Kamiennej Górze z dnia 14 grudnia 2012 r., podjętej w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z samowolną zabudową części strychu budynku zamieszkiwanego przez skarżącą, nakazującej inwestorom wykonanych robót budowlanych doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem organ odwoławczy -Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu - decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję a Z. W. złożyła na nią skargę do WSA we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. II SA/Wr 167/13 oddalono skargę Z. W.. Niemniej jednak w przypadku pojawienia się przesłanek wznowienia dopuszczalne jest złożenie odpowiedniego wniosku o wznowienie postępowania niezależnie od tego wyroku sądu administracyjnego. Taki wniosek wobec ww. decyzji został złożony 12 marca 2021 r. (sporządzony 11 marca 2021 r.) po wcześniejszym złożeniu wniosku o wznowienie postępowania wobec innej decyzji PINB z 21 sierpnia 2013 r. o czym wyżej wspominano. Zatem wobec ujawnionej bezczynności organu wobec przedmiotowego wniosku z dnia 11 marca 2021 r. i nie załatwienia sprawy w sposób przewidziany prawem właściwie Sąd pierwszej instancji w pkt III sentencji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skoro z ujawnioną bezczynnością mamy do czynienia w tej sprawie bowiem organ do którego wpłynął wniosek w ustalonym przepisami terminie nie podjął w istocie przez 8 miesięcy żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, odnosząc go tak naprawdę do innego postepowania niż to którego dotyczył wniosek skarżącej.

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

W realiach tej sprawy trafnie więc uznano, iż ujawniona bezczynność PINB w Kamiennej Górze z uwagi na jej czasokres, oczywistość naruszenia prawa, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena, ta została bowiem dokonana w powiązaniu z okolicznościami tej sprawy wyżej wykazanymi.

Dodatkowo należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zasądzona w pkt IV. sentencji wyroku kwota 800 zł z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Przyznanie zatem sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności:

- brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności do zapadłych w postępowaniach inicjowanych przez skarżącą ostatecznych rozstrzygnięć i prawomocnych orzeczeń sądów, jak również do znajdujących się w aktach sprawy wystąpień skarżącej;

- pominięcie okoliczności braku dysponowania przez organ aktami sprawy i odmowy przez WSA we Wrocławiu ich wypożyczenia.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21).

Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał kwestię bezczynności PINB w Kamiennej Górze w kontekście wniosku skarżącej skierowanego do organu pismem z dnia 11 marca 2021 r. zaś rozstrzygał w ramach przepisu art. art. 149 p.p.s.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, rozstrzygał w granicach tej sprawy wyznaczonym zakresem wniesionej skargi. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie można również uznać by w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA – patrz wyrok z dnia 27 lutego 2024 r. III OSK 3702/21 zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Przyjmując kryteria kontroli motywów zaskarżonego wyroku o jakich wyżej mowa należy uznać, iż brak w tym zakresie naruszeń prawa a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę i stosownie do wymogów tej sprawy wskazał na istotne elementy stanu faktycznego, które pozwoliły na orzeczenie w pkt od I. do V. sentencji stosownych rozstrzygnięć. Przesłanki ich zastosowania zostały należycie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku, uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast zarzuty organu wobec tego uzasadnienia pozostają chybione, w szczególności te dotyczące braku dysponowania aktami sprawy. Należy wyraźnie zauważyć, że brak dysponowania aktami sprawy nie wyklucza pozostawania w bezczynności, nie zakłada jednak i nie akceptuje automatyzmu w stosowaniu prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 155/09).

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 188 p.p.s.a. czy art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej postępowania kasacyjnego, udzielonej skarżącej przez pełnomocnika działającego z urzędu, albowiem właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.