Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzmykowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 860/24 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 września 2024 r. nr SKO.4204.160.2024 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 860/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 września

2024 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze kasacyjnej J. W. zaskarżył ww. wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz., dalej - p.p.s.a.) skarżący podniósł zarzut:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przez WSA, że uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania wymagało przedstawienia dowodów w formie ścisłej (udowodnienia), podczas gdy wystarczające było uprawdopodobnienie, a więc wykazanie wysokiego stopnia prawdopodobieństwa okoliczności podnoszonych przez stronę, m.in. poprzez przedłożenie umowy najmu w zwykłej formie pisemnej.

Z kolei na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego, rzetelnego i pełnego postępowania dowodowego oraz nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do istotnych dowodów załączonych przez stronę (umowa najmu), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące wadliwym przyjęciem, iż nie wykazano wystarczająco faktu zamieszkania pod innym adresem w okresie doręczenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, że skarżący nie dochował należytej staranności i że uchybienie terminu nastąpiło z jego winy, mimo iż przedstawił okoliczności i dowody, które zgodnie z art. 58 k.p.a. powinny były skutkować przywróceniem terminu (4).

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do akt sprawy, w szczególności umowy najmu lokalu mieszkalnego i dowodów opłat za media (prąd, gaz, woda) dotyczących lokalu przy ul. [...] w C. złożonych na uzasadnienie wniosku o zwolnienie z kosztów w sprawie niniejszej i w sprawach bliźniaczych.

Argumentacja na poparcie zarzutów została wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, przy czym uwagę zwracają liczne błędy konstrukcyjne i deficyty samego środka zaskarżenia.

Skarga kasacyjna jako nadzwyczajny środek zaskarżenia musi odpowiadać wymaganiom przewidzianym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., a zatem cechuje ją wysoki stopień sformalizowania. Tego rodzaju środek odwoławczy winien spełniać formalną poprawność konstrukcji przewidzianej dla tego rodzaju pisma, a jego sporządzenie powierzone zostało fachowym pełnomocnikom (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Nie można również tracić z pola widzenia, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Skarga kasacyjna sporządzona w rozpoznawanej sprawie nie czyni zadość powołanym wyżej wymogom formalnym. Po pierwsze, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, mimo że wszystkie ze wskazanych przepisów mają charakter przepisów postępowania. Po drugie, zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. (pkt 1 i 2 petitum) nie powiązano z właściwym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż trudno za takowy uznać przepis art. 144 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Po trzecie zaś, zarzut sformułowany jako pkt 4 petitum skargi w ogóle nie zawiera wskazania, jakie przepisy postępowania zostały zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszone.

Istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi zagadnienie odnoszące się do zaktualizowania się pierwszej spośród przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony co do zasady rozumie się okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Przyjmuje się, że chodzi o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. Barbara Adamiak, za E. Iserzonem i J. Krajewskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 361-362). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2025, pkt 8 do art. 58). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por.m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 317/23, CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak również, że do stanów faktycznych uzasadniających wniosek o zaktualizowaniu się omawianej przesłanki należy, między innymi, niedoręczenie stronie decyzji oraz nieprawidłowe doręczenie pisma (zob. A Wróbel t. 6 do art. 58 k.p.a., w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2024; por. również np. postanowienie NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OZ 863/15 oraz np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca

2017 r., sygn. akt II GSK 2905/15).

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymogów formalnych uprawdopodabniania, nie wskazuje, czy - a jeśli tak - to które z zasad przeprowadzania dowodów w głównym postępowaniu wyjaśniającym powinny mieć zastosowanie podczas uprawdopodabniania, aby organ mógł stwierdzić fakt uprawdopodobnienia danej okoliczności. Przez prawdopodobieństwo w znaczeniu prawnym należy rozumieć stan, w którym określone okoliczności każą przypuszczać, że poszukiwany fakt "raczej nastąpił, niż że nie nastąpił". Do okoliczności takich zaliczyć należy nie tylko fakty będące przesłankami wnioskowania uprawdopodabniającego, ale także – co warto podkreślić - kwestię wiarygodności źródeł informacji o tych faktach lub o faktach relewantnych prawnie (tj. będących przedmiotem uprawdopodobnienia). W realiach niniejszej sprawy, z okoliczności będącej przesłanką wnioskowania wynika w sposób niepodważalny okoliczność będąca przedmiotem uprawdopodobnienia, ale istnienie tej pierwszej okoliczności nie jest pewne. Skierowanie przesyłki na adres inny niż C. ul. [...] świadczyłoby o tym, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminowi, ale sam fakt zamieszkiwania pod ww. adresem nie jest stwierdzony ponad wszelką racjonalną wątpliwość (Z. R. Kmiecik, Uprawdopodobnienie w postępowaniu cywilnym. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2023 r., II OSK 153/22, OSP 2024/2/16).

Prezentowane przez stronę i poparte środkami uprawdopodobnienia okoliczności podlegają ocenie, czy można je uznać za na tyle wiarygodne, aby na ich podstawie można było przyjąć za prawdopodobne w znacznym stopniu fakty, na które strona się powołuje. Jest przy tym oczywistym, że uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że do uznania okoliczności za stanowiące przesłankę do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminowi – w przypadku powołania się na skierowanie przesyłki na adres niebędący adresem zamieszkania – wymagać należy "bardzo wysokiego prawdopodobieństwa, graniczącego z pewnością".

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że analiza okoliczności podnoszonych przez stronę, w tym niepotwierdzonej w żaden sposób przedłożonej kopii umowy najmu, nie świadczy o ich wiarygodności. Za nietrafiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące wadliwym przyjęciem, iż nie wykazano wystarczająco faktu zamieszkania pod innym adresem w okresie doręczenia zaskarżonej decyzji. Przyjmuje się, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15). W zaskarżonym wyroku WSA odmówił wiarygodności umowie najmu, jaka została przedstawiona przez skarżącego na okoliczność zamieszkiwania przy ul. [...], a ocenę tę należy podzielić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego z uwagi na fakt, że przedstawione faktury nie odnosiły się do skarżącego, nie mogły stanowić dowodu na okoliczność, których skarżący chciał dowieść.

Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.