Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/17 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. B. na rzecz Gminy [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pierwszego żądania z pisma z dnia [...] listopada 2016 r. - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze na bezczynność wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wykazu pracowników Urzędu Gminy [...] oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r., wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznawania, a także przesłania kopii regulaminu dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród.

W odpowiedzi organ przesłał skarżącemu kopię Zarządzenia nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Wynagradzania w Urzędzie Gminy [...], a co do żądania dotyczącego wykazu pracowników poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Z kolei skarżący twierdzi, że informacja dotycząca sposobu rozdysponowania środków publicznych jest informacją publiczną. Zobowiązany organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie wskazał, że sprawa dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, rozpatrywanej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Przytoczył przepis art. 61 Konstytucji RP. Wskazał, że z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację, bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Natomiast bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym.

Sąd stwierdził, że nie ma w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do tego, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest Wójt Gminy [...]. Przedmiotem sporu jest charakter żądanej informacji dotyczącej wykazu pracowników urzędu gminy, którym przyznano nagrody w 2016 r.

W ocenie Sądu żądanie udostępnienia informacji w zakresie nagród przyznanych pracownikom urzędu gminy w 2016 r. dotyczyło niewątpliwie informacji związanych z majątkiem publicznym - majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.i.d.p.), tak więc wniosek skarżącego dotyczył zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenia stanowi informację publiczną. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, oraz kwot nagród wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe.

W tej sytuacji załatwienie sprawy, zdaniem Sądu, powinno polegać na udzieleniu informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych lub też wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w przypadku uznania, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., polegające na uznaniu, że informacje o wysokości nagród przyznanych pracownikom Urzędu Gminy, będące przedmiotem wniosku skarżącego, stanowią informację publiczną.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy imienny wykaz pracowników urzędu gminy (wraz z ich stanowiskami służbowymi), którym przyznano nagrodę pieniężną w danym roku wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznawania, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.?

Odpowiedź na tak postawione pytanie musi być udzielona przez pryzmat treści żądania udzielenia informacji w tej konkretnej sprawie. Podkreślić zatem przyjdzie, że skarżący wnioskował o udzielenie zbiorczej informacji dotyczącej nagród wypłaconym wszystkim imiennie wskazanym pracownikom urzędu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Z powyższego wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej (w tym również o wysokości przyznanej nagrody pracownikowi zatrudnionemu przez podmiot publiczny) należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

W świetle powyższych uwag rozważenia wymaga także, czy w ogóle informacja o wynagrodzeniu lub jego składnikach (w tym nagrodach) powiązana z konkretnymi osobami może być informacją publiczną jeżeli dotyczy osób prywatnych nie pełniących funkcji publicznych.

Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy przypomnieć, kogo należy traktować za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie pojawia się w tym zakresie pogląd odwołujący się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15).

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" stwierdzić przyjdzie, że nie wszystkie osoby zatrudnione w urzędzie gminy mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne.

Wskazywana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że wniosek skarżącego dotyczył zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. albowiem żądanie udostępnienia w zakresie nagród przyznanych pracownikom urzędu gminy w 2016 r. dotyczyło niewątpliwie informacji związanych z majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.i.d.p.), nie wystarcza, aby żądaną informację uznać za publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Okoliczność ta mogłaby przesądzać o tym, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyby dotyczyła wysokości wydatkowanych środków lub wysokości tych środków w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Należy też zwrócić uwagę, że w istocie wniosek skarżącego dotyczył wskazania wysokości przyznanych nagród wszystkim pracowników urzędu oznaczonych z imienia i nazwiska - dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu, a wysokość tych nagród dla wskazanych konkretnie osób. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

W tym stanie rzeczy zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu, że żądanie skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. sformułowane w opisany wyżej sposób, nie dotyczyło żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź była zatem wystarczająca, co powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez organ wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl