I SA/Rz 713/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-02-08	
Data wpływu	2009-07-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Maria Piórkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	602  ceny	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050; art. 8; Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art. 40; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Grzegorz Panek Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta w Rzeszowie z dnia 27 marca 2007r. nr IX/150/2007 zamieniona uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 30 października 2007r. nr XIX/307/07 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe środkami miejskiej komunikacji zbiorowej 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 11 i 13, oraz § 3 pkt 4, 5 i 6 uchwały nr IX/150/2007 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r., zmienionej uchwałą nr XIX/307/07 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 30 października 2007r. w części uzależniającej możliwość korzystania z bezpłatnych oraz ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej od posiadania legitymacji wydanej przez przewoźnika, 2) stwierdza nieważność pkt 3 załącznika do § 1 uchwały nr IX/150/2007 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r., 3) określa, że uchwała w części stwierdzającej nieważność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.	
Uzasadnienie
I SA/Rz 713/09

UZASADNIENIE

Rada Miasta Rzeszowa, uchwałą Nr IX/150/2007 z dnia 27 marca 2007r. zmienioną uchwałą Nr XIX /307/07 z dnia 30 października 2007r., powołując się na art.8 ust.1 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach /Dz.U. z 2001r. Nr 97, poz.1050 ze zm./, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./, w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe środkami miejskiej komunikacji zbiorowej ustaliła w § 2 ust.1 że do korzystania z bezpłatnych przejazdów w strefie miejskiej uprawnieni są;

1) dzieci do 16 roku życia dotknięte inwalidztwem i niepełnosprawne oraz ich opiekunowie towarzyszący im podczas przejazdu - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów (opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną ),

2) młodzież po 16 roku życia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz ich opiekunowie towarzyszący im podczas przejazdu - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów, opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną (decyzja wydana przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności),

3) osoby dorosłe i ich opiekunowie:

a) całkowicie niezdolne do pracy oraz samodzielnej egzystencji - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów, opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną (decyzja wydana przez ZUS),

b) całkowicie niezdolne do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolne do samodzielnej .egzystencji - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów, opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną (decyzja wydana przez KRUS),

c) całkowicie niezdolne do służby i niezdolne do pracy, niezdolne do samodzielnej egzystencji (dot. służb mundurowych) - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów, opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną (decyzja wydana przez MSWiA lub MON-Wojsko we Biuro Emerytalne),

* 11/ kombatanci /osoby represjonowane /- legitymacja wydana przez przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów

* 13/ osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, pobierające zasiłek stały - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów, opiekun wskazany przez osobę niepełnosprawną /decyzja wydana przez MOPS/

w § 3 - do korzystania z ulg za przejazdy na podstawie biletów jednorazowych, wieloprzejazdowych i okresowych w strefie miejskiej uprawnieni są;

* 4/ emeryci nie pozostający w stosunku pracy / z wyłączenie biletów trasowanych ulgowych- legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów

* 5/ renciści nie pozostający w stosunku pracy /z wyłączeniem biletów trasowanych ulgowych / na podstawie decyzji o stopniu niepełnosprawności

* a/ całkowicie niezdolny do pracy-legitymacja wydana przez Przewoźnika /decyzja wydana przez ZUS/

* b/ całkowicie niezdolny do pracy /trwale lub okresowo/ w gospodarstwie rolnym - legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów /decyzja wydana przez KRUS/

* c/ całkowicie niezdolny do służby i niezdolny do pracy, zdolny do samodzielnej egzystencji /dot służb mundurowych/- legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów /decyzja wydana przez MSWiA lub MON-Wojskowe Biuro Emerytalne

* d/osoby pobierające rentę socjalną- legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów /decyzja wydana przez ZUS

* e/ osoby całkowicie niezdolne do pracy, pobierające zasiłek stały -legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów /decyzja wydana przez MOPS/

* 6/ osoby pobierające rentę rodzinną po zmarłym współmałżonku, które wcześniej pobierały emeryturę /z wyłączeniem biletów trasowanych ulgowych/- legitymacja wydana przez Przewoźnika na podstawie stosownych dokumentów

W § 1 w pkt.3 załącznika do uchwały ustalono dopłatę do biletów sprzedawanych w autobusie w kwocie 0,50 zł.

Na te przepisy uchwały Nr IX/150/2007 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r., zmienionej uchwałą Nr XIX/307/07 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 30 października 2007r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.591 ze zm./.

W uzasadnieniu podniósł, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego podlega standardom i wymaganiom dotyczącym stanowienia podustawowych aktów normatywnych, określonym w art. 94 Konstytucji RP. Realizacja zadań gminy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego, należy do materii regulowanej kilkoma ustawami szczególnymi; ustawa z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe /tekst. jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz.601 ze zm./, ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym /tekst. jedn. Dz.U., z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm./, ustawa z dnia 19 listopada 1999r Prawo o działalności gospodarczej Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm./ oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1996r o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm./. przepisy prawa miejscowego będące aktami wykonawczymi nie mogą wykraczać poza upoważnienie ustawowe.

W przedmiotowej uchwale Rady Miasta Rzeszowa, jako podstawę powołano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach /Dz.U. z 2001 Nr 97, poz. 1050 ze zm./ w zw. z art. 18 ust.2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym. Drugi z powołanych przepisów ma charakter normy kompetencyjnej, określającej właściwość Rady Gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Art. 8 ust. 1 ustawy o cenach jest podstawą materialnoprawną uchwały. Zgodnie z jego treścią, uprawnia on radę gminy do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta Rzeszowa miała prawo ustalić ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Dotyczy to zarówno ceny podstawowej, jak i cen ulgowych, w tym z ulgą 100 % dla grup osób posiadających szczególny status, wskazany w zaskarżonych przepisach. Status ten potwierdzają różne dokumenty, wydawane przez odpowiednie instytucje publiczne. Natomiast, powołany przepis art. 8 ust. 1 o cenach nie reguluje kwestii poświadczania prawa ulgi pasażerów lokalnego transportu zbiorowego. Uzależnienie tego prawa od posiadania specjalnej legitymacji wydawanej przez przewoźnika, nie ma oparcia w tym przepisie, ani też w innych przepisach rangi ustawowej. Wprowadzając zatem tę regulację do uchwały Rada Miasta Rzeszowa wykroczyła poza upoważnienie ustawowe co skutkuje, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy również dopłat do biletów sprzedawanych w autobusie, określonych w pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Rzeszowa. Upoważnienia do ustanowienia tej opłaty nie stanowi przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Z kolei art. 34a ust.2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. prawo przewozowe zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w odniesieniu do lokalnego transportu zbiorowego, jedynie w przypadku stwierdzenia u pasażera braku odpowiedniego dokumentu przewozowego, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie oraz spowodowania bez uzasadnionej przyczyny zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu. Żadne zaś przepisy rangi ustawowej nie przewidują możliwości różnicowania wysokości opłat za przejazd środkami komunikacji miejskiej w zależności od miejsc nabycia biletu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały może być jedynie oczywista i i bezpośrednia jej sprzeczność z przepisami podczas gdy zaskarżona uchwała mieści się w granicach swobodnego uznania. Rada Miasta Rzeszowa uznaniowo zadecydowała o zastosowaniu cen ulgowych czy bezpłatnych w komunikacji miejskiej do określonych grup pasażerów, a więc miała tez prawo do określenia zasad na jakich potencjalni usługobiorcy będą z nich korzystać. Wprowadzenie legitymacji przewoźnika wynikało z postulatów którzy musieli celem wykazania uprawnień do ulgowego przejazdu posiadać legitymację wydana przez organ emerytalno-rentowy, dowód osobisty oraz aktualny odcinek renty lub emerytury. Dodatkowym elementem była również kontrola wydatkowania środków publicznych oraz ewidencjonowania osób uprawnionych do ulg.

W ocenie Prezydenta Miasta uregulowanie dotyczące dopłat do biletów sprzedawanych w autobusach nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r. zmieniona uchwałą z dnia 30 października 2007r.

W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. art.8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. (por. w wyroku NSA z dnia z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX nr 190697).

Uchwały podjęte na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, są aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że rady gmin stanowiące przepisy zgodnie z przepisem art. 40 o samorządzie gminnym winne treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji wynikających z ich zadań. Ma rację zatem Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionując w uchwale Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r., zmienionej uchwałą z dnia 30 października 2007r. uregulowania wprowadzające dodatkowe wymogi do skorzystania z ulgi na przejazd jakim jest wydanie przez Przewoźnika legitymacji na podstawie stosownych dokumentów. Organ stanowiący nie może w swoim działaniu wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego a z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że upoważniony jedynie jest do ustalenia ceny za przejazdy bez możliwości ustalania dodatkowych wymogów.

Sąd podziela również stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie dopłaty do biletów sprzedawanych w autobusie, określonej w pkt. 3 załącznika do uchwały Nr IX/150/2007 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007r. zmienionej uchwałą Nr XIX/307/07 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 30 października 2007r. Ustalenie bowiem dopłaty do biletów sprzedawanych w autobusie nie mieści się w zakresie usług komunalnych. Zakres usług komunalnych wyznacza przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz.43 ze zm./ stanowiąc, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o; 1. wyborze prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2. wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że dystrybucja biletów - sprzedaż biletów za dodatkową opłatą 0,50zł w autobusie, nie mieści się w pojęciu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych /art.1 ust.2/.

Podstawy ustalenia opłaty za dystrybucję biletów jednorazowych nie może także stanowić art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zastosowanie tego przepisu wyłącza bowiem zastosowanie powyżej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Ustawa z dnia 10 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej jest ustawą odrębną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach. W pojęciu zadań o charakterze użyteczności publicznej mieszczą się usługi z zakresu komunikacji miejskiej świadczone przez gminę za pośrednictwem określonej jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Powołany przepis nie daje jednak uprawnienia do ustalania opłaty za dystrybucję biletów jednorazowych w komunikacji miejskiej. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego.

Wskazać nadto należy, że określenie zaskarżoną uchwałą dopłaty do biletów sprzedawanych w autobusie nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe /Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz.601 ze zm./. Wprawdzie przepis art. 34a powołanej wyżej ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w przedmiocie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych jednak tylko w przypadku braku odpowiedniego dokumentu przewozu /a/, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu /b/ , niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie /c/, czy też spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu /d/.

W tym stanie sprawy, sąd podzielając stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 czerwca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.