Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 773/10 w zakresie pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu od oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Rozwój firmy B. poprzez rozbudowę zakładu i zakup nowoczesnej wytwórni betonu" postanawia: 1. pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia; 2. zwrócić skarżącemu wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł (sto złotych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 733/10 pozostawił bez rozpatrzenia skargę M. M. na uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu od oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Rozwój firmy B. poprzez rozbudowę zakładu i zakup nowoczesnej wytwórni betonu".

Sprawa, w której zapadło powyższe rozstrzygnięcie, dotyczyła wniosku złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO WP), Oś priorytetowa I - Konkurencyjna i Innowacyjna Gospodarka, Działanie 1.1 - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. Po uzyskaniu pozytywnej oceny formalnej, wniosek poddany został dalszej ocenie i uzyskał 71,5 punktów w wyniku oceny merytoryczno-jakościowej oraz 20 punktów w wyniku oceny strategicznej. O uzyskaniu powyższej punktacji Zarząd Województwa [...] (dalej: Instytucja Zarządzająca) poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 1 czerwca 2010 r., zawiadamiając także, iż wniosek ten został umieszczony na liście rezerwowej. Wnioskodawca złożył od powyższej oceny protest. Instytucja Zarządzająca po dokonaniu ponownej oceny merytoryczno-jakościowej podjęła w dniu [...] października 2010 r. uchwałę nr [...], w której podtrzymała dotychczasową punktację i oddaliła protest, o czym poinformowała wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...], pouczając go o prawie do wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., w terminie 14 dni od dnia otrzymania tegoż pisma (informacji), która to skarga winna być złożona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionego protestu oraz informację o wyniku rozpatrzenia, a ponadto równocześnie ze złożeniem skargi należy uiścić od niej opłatę sądową.

W dniu 8 listopada 2010 r. wnioskodawca – działający przez pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na ww. uchwałę w przedmiocie oddalenia protestu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej także jako u.z.p.p.r., określono termin do wniesienia skargi, tj. 14 dni od otrzymania przez wnioskodawcę pisemnej informacji (negatywnej) o rozpatrzeniu protestu, obowiązek wniesienia jej bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją, do której ustawodawca zaliczył "wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o której mowa w art. 30b ust. 4", tj. informacji o wyniku procedury odwoławczej, a także określono w tym przepisie obowiązek uiszczenia opłaty sądowej od skargi. Pouczenie o takiej właśnie treści, tj. zgodne z postanowieniem ustawowym, zamieszczone zostało w powołanym wyżej piśmie z dnia [...] października 2010 r. Przedmiotowe pismo wraz z uchwałą z dnia 19 października 2010 r. doręczone zostało wnioskodawcy w dniu 22 października 2010 r., a zatem termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 5 listopada 2010 r. Skarga wniesiona przez wnioskodawcę nosi wprawdzie datę 3 listopada 2010 r., ale złożona została w Sądzie dopiero w dniu 8 listopada 2010 r., czyli po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Według art. 30c ust. 5 pkt 1 ustawy, wniesienie skargi po upływie wyznaczonego terminu powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

Ponadto, w ocenie Sądu, skarga wnioskodawcy nie spełniała także warunku kompletności. Wniosek o dofinansowanie, o którym mowa w art. 30c ust. 2 cyt. ustawy, obejmuje nie tylko egzemplarz wniosku, ale także wymagane załączniki, gdyż ocenie (ocenom) podlegają wszystkie dokumenty składające się na opracowany projekt objęty wnioskiem i te załączniki wpisane zostały w części E wniosku: biznesplan, dokumenty dotyczące oddziaływania na środowisko, dokumentacja techniczna, dokumenty dotyczące technologii itd.; o załącznikach do wniosku (i sposobie ich wypełniania) mowa jest w regulaminie konkursu.

Sąd stwierdził, że do wniesionej skargi wnioskodawca dołączył - między innymi - opisany wyżej egzemplarz wniosku o dofinansowanie, ale nie dołączył żadnego z załączników wymienionych w tym wniosku. Wniesienie skargi niekompletnej skutkuje także – zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy – pozostawieniem jej bez rozpatrzenia. Braki w zakresie kompletności skargi nie mogą być przy tym uzupełniane w trybie art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł środek zaskarżenia od powyższego postanowienia, zatytułowany "zażalenie". Postanowienie zaskarżył na zasadzie przepisów Cz.3 Procedury Odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 i art. 194 § 1 p.p.s.a., zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 30c ust. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez bezzasadne pozostawienie skargi bez rozpoznania, w sytuacji gdy skarga została złożona w terminie oraz dołączono do niej wszystkie dokumenty zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji o odmowie uznania protestu

2. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy, a to art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż złożona skarga była niekompletna, w sytuacji gdy złożona została zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji o odmowie uwzględnienia protestu oraz przez bezpodstawne przyjęcie, że niedołączenie dokumentów nie wymienionych w pouczeniu decyzji, o której wyżej mowa, stanowi brak nieusuwalny, który niweczy skargę bez obowiązku wezwania do jej uzupełnienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżone postanowienie o pozostawieniu bez rozpatrzenia skargi zostało wraz z uzasadnieniem doręczone pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi J. L. w dniu 26 listopada 2010 r. (k. 78 akt) z informacją w piśmie przewodnim o doręczeniu odpisu postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna (k. 77 i 78). W dniu 3 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie w aktach Sądu pierwszej instancji) pełnomocnik skarżącego złożył środek odwoławczy od tegoż postanowienia zatytułowany "zażalenie", który został przez WSA w R. przesłany do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 7 grudnia 2010 r. (k. 11 akt NSA). W dniu 3 grudnia 2010 r. został uiszczony wpis sądowy od tego środka odwoławczego w kwocie 100 zł (k. 9 akt Sądu pierwszej instancji).

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić, czy tak nazwany i w powyższy sposób złożony środek odwoławczy spełnia wymogi skargi kasacyjnej, gdyż w myśl art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z treści art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wynika zatem, że od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawiającego skargę bez rozpatrzenia przysługuje środek odwoławczy w formie skargi kasacyjnej, a nie zażalenie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zażalenie wniesione od orzeczenia, od którego służy skarga kasacyjna, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne (por. postanowienia NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 383/04, 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OZ 445/07 i z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1777/06).

Wymagało zatem rozważenia, czy pismo zatytułowane "zażalenie" jest w istocie zażaleniem, czy też może ono zostać potraktowane jako skarga kasacyjna. Oczywistym bowiem jest, że błędne nazwanie czynności procesowej nie przesądza jeszcze o jej treści. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do pism pochodzących od strony (wymagania formalne) oraz wymaganiom przewidzianym konkretnie dla tego środka zaskarżenia (wymagania materialne).

Skarga kasacyjna niespełniająca wymagań formalnych może ulec konwalidacji w trybie i na zasadach określonych w art. 49 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Natomiast do wymagań materialnych skargi kasacyjnej należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w tym zakresie nie podlegają sanacji.

Dodatkowym warunkiem prawidłowości sporządzenia skargi kasacyjnej jest wynikający z art. 175 § 1 p.p.s.a. wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia zatytułowany "zażalenie" został sporządzony i wniesiony przez pełnomocnika w osobie adwokata, a więc podmiot określony w art. 175 § 1 p.p.s.a. Aczkolwiek autor pisma zatytułowanego "zażalenie" wskazuje, że zaskarża postanowienie na zasadzie art. 194 § 1 p.p.s.a., czyli odwołuje się do podstawy prawnej dla zażalenia, to można przyjąć, że pismo to spełnia wymogi materialne skargi kasacyjnej określone w art. 176 p.p.s.a., gdyż zawiera oznaczenie zaskarżonego postanowienia przez wskazanie sądu, daty wydania orzeczenia i sygnatury akt. Określa przy tym, że je zaskarża, z czego należy wysnuć wniosek, że zaskarża to orzeczenie w całości. W ocenie NSA można też przyjąć, że zostały przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Co prawda autor pisma przywołując treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nawiązuje do art. 197 § 2 p.p.s.a., które odnosi się do postępowania zażaleniowego, lecz odesłanie z art. 197 § 2 p.p.s.a. jest adresowane do sądu administracyjnego, a nie do strony, a zatem powołując się na ten przepis strona nie wskazuje podstawy prawnej podejmowanej przez siebie czynności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest również to, że w ramach podstaw kasacyjnych strona wskazuje naruszony przepis przez określenie artykułu, ustępu, punktu oraz formy naruszenia – czy to błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie i wskazuje, na czym to naruszenie polega. Uzasadnienie odnosi się bezpośrednio do tak sformułowanych podstaw. W omawianym piśmie zawarty jest także wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. To pozwalało uznać, że pismo spełnia wymogi skargi kasacyjnej, co jednak nie oznacza, że było możliwe jej merytoryczne rozpoznanie.

Stwierdzić bowiem należy, że z treści art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, iż do skargi kasacyjnej stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 2, co należy rozumieć w ten sposób, iż przepis art. 30d ust. 1 tej ustawy zawiera odesłanie co do wymogów formalnych skargi kasacyjnej. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi, że skarga jest wnoszona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Regulację z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. należy uznać za lex specialis w stosunku do art. 176 p.p.s.a., który podobnie jak art. 57 § 1 p.p.s.a. nie podlega wyraźnemu wyłączeniu od stosowania w omawianym postępowaniu na mocy art. 30e u.z.p.p.r.

Należy zaznaczyć, że przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. i należy je ocenić jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Przewidziany w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, powinien być kompletny, a więc złożony z załącznikami. Skarżący – jak ustalił Sąd pierwszej instancji – złożył w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru. W rubryce "E. Załączniki" formularza wniosku zaznaczył dokumenty, które załączył do wniosku. Oznacza to, że wymienione dokumenty stanowiły integralną część wniosku. Jeżeli więc wniosek złożony w konkursie zgodnie z oświadczeniem skarżącego (podpis pod wnioskiem) zawierał wymienione w nim załączniki, to tylko taki wniosek jest uznawany za kompletny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek taki wraz z dokumentami w nim wymienionymi powinien być zatem załączony do skargi. Wojewódzki sąd administracyjny, który zgodnie z art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. bada postępowanie w sprawie oceny konkretnego projektu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, powinien dysponować całokształtem dokumentacji, aby zweryfikować prawidłowość tego postępowania.

Niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymaga wezwania strony do uzupełnienia braków skargi, ponieważ w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1428/10, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Powyższe rozważania, jak już wskazano, odnoszą się w całości do wymogów skargi kasacyjnej wnoszonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. Tym samym należało stwierdzić, że strona skarżąca do pisma zatytułowanego "zażalenie" nie załączyła dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r., przez co uchybiła ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym znajduje bowiem zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Obowiązek dołączenia przez stronę kompletnej dokumentacji do skargi kasacyjnej wynika również z faktu, że w omawianym postępowaniu wyłączony jest tryb wnoszenia skargi kasacyjnej za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który tym samym nie ma obowiązku przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wraz z przekazywaną skarga kasacyjną.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przesłał wprawdzie akta sprawy wraz ze skargą kasacyjną – bowiem strona błędnie wniosła skargę kasacyjną za jego pośrednictwem – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy rozstrzygnięcia wojewódzkiego sąd administracyjnego, zakreślonym w art. 30d ust. 1 ustawy dla strony na złożenie ww. środka zaskarżenia, dzięki czemu został zachowany termin na jego wniesienie. Jednakże w aktach tych brak było też kompletnej dokumentacji w zakresie wyżej przedstawionym, to jest do wniosku nie zostały dołączone załączniki. Braki w tym zakresie odnosiły się zatem także do skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do stwierdzenia niekompletności skargi kasacyjnej, która nie podlegała usunięciu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wniesiony środek zaskarżenia nie spełniał zatem ustawowych wymogów i nie mógł stać się przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego.

Na koniec rozważań dotyczących charakteru prawnego omawianego środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż gdyby przyjąć, że wniesione pismo z dnia 3 grudnia 2010 r. jest zażaleniem od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 1 lub 2 u.z.p.p.r., zażalenie to podlegałoby odrzuceniu jako niedopuszczalne. Mając na uwadze konstytucyjnie gwarantowane prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozstrzygnąć wątpliwość co do formy złożonego środka zaskarżenia na korzyść strony. (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I GSK 594/10, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 30d ust. 2 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.