Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1549/22 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 marca 2022 r. nr DZP-III.6110.5.2022 w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz D. Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Uchwałą z 18 czerwca 2021 r. nr 144/XI/2021 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Kielcach, na podstawie art. 24 ust. 2c w zw. z art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 75 ze zm. - dalej jako ustawa) odmówiła D. Z. (skarżący, wnioskodawca) wpisu na listę radców prawnych.

Zdaniem organu materiał dowodowy sprawy potwierdza, że skarżący ukończył wymagane studia prawnicze, korzysta z pełni praw publicznych i posiada pełną zdolność do czynności prawnych.

Zastrzeżenia organu wzbudziło natomiast wypełnienie przez wnioskodawcę przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Informacje pozyskane od wnioskodawcy w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej, jak również przedłożone dokumenty nie pozwalają na stwierdzenie, że nabył wymagane doświadczenie. Nie sposób przyjąć, że wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, były wykonywane z intensywnością odpowiadającą pracy w pełnym wymiarze czasu pracy i w zakresie umożliwiającym zdobycie stosownego doświadczenia. Podany przez wnioskodawcę czas pracy na rzecz kancelarii (środa-piątek po godz. 15:30 do 20:00-21:00 oraz weekendy) stawia pod znakiem zapytania możliwość uczestniczenia w rozprawach sądowych czy też wykonywania czynności polegających na kontaktach z prokuratorami, urzędami czy chociażby klientami w wymiarze umożliwiającym nabycie odpowiedniej praktyki, jakiej należy oczekiwać od osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych.

Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca pracował w Komendzie Miejskiej Policji w pełnym wymiarze czasu pracy, jak również prowadził zajęcia na uczelni w wymiarze 240 czy 360 godzin w skali roku, nie sposób uznać, że poświęcał na wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w ramach umowy z kancelarią znaczącą ilość codziennego czasu pracy.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z 19 listopada 2021 r. nr 334/XI/2021, utrzymało w mocy uchwałę organu I instancji.

W ocenie Prezydium wnioskodawca spełnia przesłanki, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Nie spełnia natomiast przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy.

Wbrew stanowisku Rady OIRP, skarżący jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Brak jest podstaw do tego, aby na postawę etyczno-moralną wnioskodawcy rzutowały jakiekolwiek okoliczności negatywne, co oznacza że w ocenie Prezydium spełnia on przesłankę wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W ocenie organu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy nie można wykładać w ten sposób, że w ramach umowy cywilnoprawnej wystarczający dla spełnienia przesłanek wpisu na listę radców prawnych jest jakikolwiek, nawet marginalny wymiar wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. Konieczne jest każdorazowe wykazanie wymiaru godzin, w jakich wnioskodawca wykonywał czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 marca 2012 r. sygn. akt K 3/10.

Prezydium zauważyło, że wnioskodawca przedłożył do akt sprawy zaświadczenie z 18 maja 2021 r. pochodzące od adw. A. J., obejmujące miesięczny wymiar czasu wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata w okresie zatrudnienia w jej kancelarii oraz dodatkowe wyliczenie potwierdzające treść powyższego zaświadczenia (zostało załączone do odwołania). Nie sposób jednak uznać powołanego dokumentu za wiarygodny. Skarżący w badanym okresie był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w KMP w T. Ponadto w powołanym okresie był zatrudniony w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego w pełnym wymiarze czasu pracy dla danego stanowiska, tj. pierwotnie adiunkta, a następnie starszego wykładowy w I. w S. Z zatrudnieniem na powołanym stanowisku wiąże się nie tylko obowiązek prowadzenia zajęć dydaktycznych (w wymiarze odpowiednio 240 lub 360 godzin rocznie), ale również wiele innych aktywności które nie zostały ujęte w powołanym wymiarze, a które powinny być podejmowane przez zatrudnioną na powołanym stanowisku osobę, w tym m.in. obowiązek odbywania konsultacji ze studentami, obowiązek przygotowywania się do prowadzonych zajęć, obowiązek przygotowywania oraz przeprowadzania egzaminów, obowiązek przygotowywania publikacji naukowych czy też obowiązek uczestnictwa w konferencjach naukowych. Jako pracownik naukowo-dydaktyczny powinien podejmować powołane aktywności, które jednak nie zostały ujęte w powołanym wyżej wymiarze prowadzenia zajęć dydaktycznych ze studentami. W ocenie Prezydium faktyczny wymiar czasu pracy na stanowisku naukowo-dydaktycznym znacznie przekracza wymiar 240 lub 360 godzin rocznie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wnioskodawca mieszka w T. oraz pracuje w KMP w T., z kolei kancelaria adwokacka z którą współpracował zlokalizowana jest w S., tj. około 30 km od T. Średni czas przejazdu pomiędzy powołanymi miejscowościami w jedną stroną wynosi około 30-45 minut. Oznacza to, że wykonując czynności na rzecz kancelarii adwokackiej skarżący powinien dodatkowo być w podróży nawet 1,5 h każdego dnia roboczego (dojazd i powrót z domu do kancelarii adwokackiej). Mając zatem powyższe na względzie (tj. fakt zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w KMP, fakt zatrudnienia na stanowisku naukowo-dydaktycznym w pełnym wymiarze właściwego dla niego czasu pracy (z uwzględnieniem konieczności podejmowania aktywności o których mowa powyżej) oraz fakt pokonywania każdego dnia roboczego w obie strony drogi pomiędzy T. a S.) nie ma faktycznej możliwości, aby mógł on być zatrudniony w każdym miesiącu badanego okresu w powołanej kancelarii adwokackiej w przeciętnym wymiarze stanowiącym pełny lub prawie pełny miesięczny wymiar czasu pracy. Z powołanego oświadczenia wynika bowiem, że skarżący w okresie zatrudnienia w kancelarii adwokackiej (pomijając pierwszy i ostatni niepełny miesiąc zatrudnienia) w każdym miesiącu oprócz zatrudnienia w okresie sierpień 2017 - grudzień 2017 wykonywał czynności w wymiarze ponad 150 h miesięcznie (przy czym w wielu było to 160 h miesięcznie). W ocenie Prezydium powołane oświadczenie z 18 maja 2021 r. nie jest dokumentem wiarygodnym, bowiem nie sposób przyjąć aby zawarte w nim okoliczności były prawdziwe.

Potwierdzają to dalsze okoliczności, w tym twierdzenia wnioskodawcy, że starał się dłużej pracować w kancelarii adwokackiej w czasie urlopów oraz wakacji akademickich. Analiza powołanego oświadczenia prowadzi jednak do wniosku, że wskazany w nim miesięczny wymiar czasu pracy w okresie wakacji akademickich nie odbiega od miesięcznego wymiaru czasu pracy w innych miesiącach, a przykładowo w sierpniu 2017 r. oraz wrześniu 2017 r. jest nawet znacznie niższy niż w innych miesiącach w których skarżący prowadził działalność dydaktyczną (w powołanych dwóch miesiącach wynosił po 138 godzin, przy prawie 160 godzinach w większości z nich).

Analogicznie lektura powołanego oświadczenia prowadzi do wniosku, że w żadnym z powołanych w nim miesięcy nie odzwierciedlono znacznego zwiększenia miesięcznego wymiaru czasu pracy wskutek wykorzystania urlopu wypoczynkowego i pracy w kancelarii adwokackiej podczas jego trwania.

Skarżący nie wykazał zatem, że w badanym okresie wykonywał czynności wskazane w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy ze stopniem intensywności odpowiednio jak przy pełnym wymiarze czasu pracy, co skutkuje przyjęciem, że nie zdobył odpowiedniego, wymaganego przez prawo praktycznego doświadczenia prawniczego. Przedłożył wprawdzie oświadczenie, tym niemniej w ocenie Prezydium powołany dokument nie może zostać uznany za wiarygodny i potwierdzający okoliczności, które w rzeczywistości miały miejsce.

III.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej uchwały Prezydium KRRP, Minister Sprawiedliwości, decyzja z 3 marca 2022 r. nr DZP-III.6110.5.2022, utrzymał tę uchwałę w mocy.

W ocenie Ministra, analiza załączonych dokumentów, prowadzi do wniosku, że wykonywana przez wnioskodawcę praktyka zawodowa w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych nie odpowiada wymogom określonym w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy i dlatego nie podlega zaliczeniu na poczet "stażu prawniczego" uprawniającego do wpisu na listę radców prawnych bez zdania egzaminu radcowskiego.

Akceptując stanowisko Prezydium, Minister podkreślił, że wnioskodawca powinien wykazać, jaki czas poświęcał na wykonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż do kompetencji rady należy zbadanie, czy osoba, która wnioskuje o wpis na listę radców prawnych zdobyła odpowiednie doświadczenie prawnicze, czyli czy przez okres trzech lat wykonywała wystarczająco intensywnie czynności wskazane w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy, tzn. czy wykonywała je odpowiednio w pełnym wymiarze czasu pracy.

Podzielając także rozważania Prezydium, co do czasu pracy skarżącego, Minister wskazał, że nie sposób przyjąć, na podstawie informacji pozyskanych od wnioskodawcy w trakcie rozmowy z Komisją ds. Wpisów Okręgowej Izby Radców Prawnych w Kielcach z 25 maja 2021 r., jak również na podstawie przedłożonych dokumentów, aby skarżący nabył wymagane doświadczenie. Zawarte w oświadczeniu z 18 maja 2021 r. okoliczności pracy skarżącego nie są, zdaniem organu, wiarygodne.

IV.

Wyrokiem z 12 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1549/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium KRRP z 19 listopada 2021 r. oraz uchwałę Rady OIRP w Kielcach z 18 czerwca 2021 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

Nawiązując do treści art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy WSA wskazał, że przewidziany w nim warunek spełnia osoba, która wykonywała wymagane tym przepisem czynności przez wymagany okres czasu dla kancelarii adwokackiej, na podstawie zawartej z nią umowy o współpracy. Użyte w tym przepisie określenie "w kancelarii" nie może być rozumiane jako wskazanie miejsca wykonywania tych czynności. Takie rozumienie przepisu podważa, jego sens. Istotą tej regulacji nie jest bowiem określenie w sensie fizycznym miejsca świadczenia czynności, lecz wykonywanie w odpowiedniej formie wymagających wiedzy prawniczej czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Ważne jest z punktu widzenia wymagania określonego w tym przepisie, jakie czynności są wykonywane, nie zaś gdzie są one wykonywane (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 1037/19).

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że powinna zachodzić pewna równoważność kwalifikacji i doświadczenia zawodowego uprawnionych do uzyskania tego samego tytułu zawodowego, obarczonego przy tym zaufaniem społecznym i szczególnymi uprawnieniami w obrocie. Oznacza to, że w postępowaniu powinno zostać ustalone, że wnioskodawca rzeczywiście przez wymagany okres 3 lat rzeczywiście świadczył wymagane prawem czynności w wymiarze i zakresie zbliżonym, porównywalnym do obowiązków spoczywających na aplikantach radcowskich.

Rozpoznanie wniosku skarżącego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu badania złożonych już dowodów lub zobowiązania strony - w zakreślonym terminie - do wykazania okoliczności, na które jako wnioskodawca się powołuje, a których nie wykazuje dowodowo.

Stwierdzenie spełnienia podstaw wpisu na listę radców prawnych może nastąpić zatem tylko wówczas, gdy z niebudzących wątpliwości dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynika, że kandydat legitymuje się podobną wiedzą, doświadczeniem i kwalifikacjami jak osoba, która odbyła aplikację i zdała egzamin zawodowy. Nie jest w ocenie WSA konieczne, by stanowisko pracy wnioskodawcy było nazwane opisane w szczególny sposób, bo nie chodzi tu o określenia formalne, typu "doradca prawny" czy "legislator", "prawnik". Istotne jest, by realnie wykonywane czynności rzeczywiście polegały na świadczeniu pomocy prawnej. Nie musi być to podstawowe zajęcie, ale musi ono zajmować znaczącą ilość codziennego czasu pracy i zaangażowania wnioskodawcy tak, by można byłoby tę aktywność porównać z odbywaniem aplikacji, żmudnym przygotowywaniem się do egzaminu i jego złożeniem z wynikiem pozytywnym. Tylko w ten sposób zapewniona będzie realizacja zasady równości wobec prawa, nie tylko w jego tworzeniu, ale i w jego stosowaniu.

Ustawodawca nie wymaga, by wykonując czynności pomocy prawnej odbywało się to na podstawie umowy o pracę, dopuszczając także inne formy współpracy. Wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonej decyzji, nie jest więc konieczne legitymowanie się określonym wymiarem czasu świadczenia tych czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ustawa (w prawnie znaczącym okresie czasu) tego nie wymagała.

Za częściowo błędną Sąd pierwszej instancji uznał wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, prowadzącą do wniosku, że zawartą przez skarżącego umowę zlecenia w przedmiocie świadczenia pomocy prawnej należy oceniać według kryteriów dotyczących umowy o pracę. Umowy cywilnoprawne rządzą się innymi prawami określonymi w k.c. oraz nie wymagają stosowania miernika czasowego, tak jak ma to miejsce w przypadku umów o pracę. Nie oznacza to jednak dowolności i analizując powyższe przesłanki uprawniające skarżącego do wpisu na listę, nie można ograniczać się do nominalnego okresu trwania takiej umowy cywilnoprawnej.

Ustawa nie zawiera regulacji w przedmiocie czasu, miejsca i sposobu wykonywania umowy cywilnoprawnej. Zdaniem WSA surowe wymogi stawiane przez organy korporacyjne co do wykonywania takich umów przez kandydata na radcę prawnego de facto uniemożliwiają kandydatowi podejmowanie innej pracy zawodowej oraz wprowadzają nieprzewidziane przez ustawodawcę warunki dotyczące chociażby odległości miejsca położenia danej kancelarii w stosunku do miejsca zamieszkania kandydata. Niemniej nie można tracić z pola widzenia sensu tej regulacji. W przypadku umów cywilnoprawnych także powinno zostać wykazane, że intensywność i zaangażowanie w realizację świadczonych czynności. W świetle bowiem art. 25 ust. 4 ustawy zmniejszony wymiar zatrudnienia powoduje automatyczne wydłużenie okresu trzyletniego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) i c) ustawy. Nie chodzi tu o ilość godzin w wymiarze tygodniowym, miesięcznym, czy innym, ale o to, w jakim stopniu wnioskodawca poświęcał swój czas zawodowy na ten właśnie, a nie inny rodzaj aktywności.

Wymiar godzin nie jest więc jedynym miernikiem intensywności i zaangażowania w realizację świadczonych czynności. Czas wykonywania czynności pomocy prawnej w ramach umowy cywilnoprawnej może być dłuższy i bardziej intensywny niż w ramach umowy o pracę. W ocenie WSA skoro ustawa dopuszcza inne formy współpracy w świadczeniu pomocy prawnej jaką są umowy cywilnoprawne w tym umowy zlecenia, to istotnym w sprawie elementem jest ustalenie, przede wszystkim jakie czynności i w jakiej ilości wykonywał skarżący w kancelarii. Charakter i stopień skomplikowania tych czynności, również pozwolą ustalić zaangażowanie i czas poświęcony ich wykonaniu, z pominięciem jako nieistotnych: np. czasu dojazdu i odległości do kancelarii z miejsca zamieszkania skarżącego i innych okoliczności indywidualnych, wiążących się z wykonywaniem umowy o pracę, a nie umowy zlecenia.

Organ nie wezwał jednak strony do przedłożenia sporządzonych przez niego opinii, wniosków, pozwów, odwołań oraz innych pism powoływanych przez stronę, kończąc postępowanie w tym zakresie, na spisie tych czynności, przedstawionych przez stronę, przez co brak jest ustaleń co do charakteru i rodzaju wykonywanych przez skarżącego czynności. W ocenie Sądu jest to kluczowa kwestia do ustalenia w niniejszej sprawie. Za niewystarczającą uznał również opinię adwokata z którym współpracował skarżący czy też oświadczenie strony. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy rzeczywiście skarżący świadczył pomoc prawną w kancelarii prawnej na którą się powołuje oraz jaki był jego stopień zaangażowania i intensywność w świadczeniu pomocy prawnej.

Organy nie wywiązały się z obowiązku zebrania wyczerpująco materiału dowodowego ani jego wszechstronnej oceny, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie przeanalizowano, wnikliwie wszystkich zgromadzonych materiałów i nawet nie wezwano skarżącego do wyjaśnień i ich uzupełnienia. Nic nie stało na przeszkodzie, by wezwać skarżącego, do zaprezentowania sporządzonych przez niego pism czy opinii, które zdołał wówczas przygotować. Na tej podstawie można byłoby zweryfikować to, czy zakres obowiązków był porównywalny z tym, który spoczywał na egzaminowanych aplikantach radcowskich oraz, że przez okres trzech lat zajmował się intensywnie świadczeniem pomocy prawnej. Nie mogą zastąpić tego złożone opinie o osobie wnioskodawcy, czy o rzetelnym wywiązywaniu się z powierzonych obowiązków. To zdecydowanie nie jest wystarczające.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że opinia zatrudniającego go adwokata była w tej sprawie decydująca. Wprost przeciwnie - jej wyrażenie nie należało do ustawowo zakreślonych przesłanek uwzględnienia żądania. Przedłożone materiały wymaganych przepisami ustawy okoliczności nie dowodzą. W tej sprawie aktualizowała się w pełni powinność organu do przeprowadzenia w szerszym zakresie postępowania wyjaśniającego, czego nie uczynił żaden z organów orzekających w sprawie, poprzestając na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał odpowiedniej ilości godzin świadczonej pomocy prawnej, po czym wszystkie orzekające w sprawie organy jednocześnie stwierdziły, że ilość godzin na który wskazuje skarżący jest tak duża, że niewiarygodna, nie uwzględniając istoty umowy zlecenia. W ocenie WSA skarżący nie miał szansy wyjaśnienia tej sytuacji, bo nikt go do wyjaśnień nie wezwał, podobnie jak adwokat, który takie zestawienie godzin podpisał. Formułowanie na tym etapie postępowania ocen w oparciu o stwierdzenie organu, że z zestawienia całości godzin pracy strony wynika, że pracował 16 godzin dziennie, może budzić wątpliwości, ale nie wydaje się nieprawdopodobne i niemożliwe nie tylko w zawodach prawniczych. Odrębną i otwartą pozostaje kwestia czy skarżący jest w stanie okoliczność tę udowodnić.

Współpraca na podstawie umów cywilnoprawnych w Polsce od wielu lat jest powszechną formą aktywności zawodowej na rynku pracy dla wielu osób i nie ma podstaw do przyjęcia, że świadczenie pomocy prawnej w tej formie, jest mniej intensywne niż na podstawie umowy o pracę, która może być wykonywana w mniejszej ilości godzin i węższego zakresu czynności. Okoliczności te wymagają jednak indywidualnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym, jeżeli przedstawiony przez wnioskodawcę materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, że nie jest konieczne legitymowanie się określonym wymiarem czasu wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, a poprzez wymiar zatrudnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 4 nie należy rozumieć ilości godzin w wymiarze tygodniowym, miesięcznym lub innym, ale to, w jakim stopniu wnioskodawca poświęcał swój czas na ten rodzaj aktywności, jakie wykonywał czynności oraz w jakiej ilości je wykonywał, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy powinna wykazać, w jakim wymiarze czasu wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, zaś w przypadku wykonywania tych czynności w niepełnym wymiarze okres, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) podlegać powinien proporcjonalnemu wydłużeniu zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niezebraniu wyczerpująco materiału dowodowego i niedokonaniu jego wszechstronnej oceny, podczas, gdy organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej oceny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji i poprzedzających ją uchwał organów samorządu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

Odpowiedź D. Z. na skargę kasacyjną została zwrócona z uwagi na naruszenie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

VII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VIII.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do żądania skarżącego odrzucenia skargi kasacyjnej Prezydium KRRP jako niedopuszczalnej.

W nadesłanym do akt piśmie procesowym oraz na rozprawie strona twierdzi, że w jej ocenie Prezydium KRRP, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., nie jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Prezydium KRRP w niniejszej sprawie występowało jako organ administracji wykonujący władztwo względem skarżącego i w związku z tym nie może występować w sprawie jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego. Prezydium KRRP nie posiada również interesu prawnego do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik postępowania. Zgodnie z art. 31 ust. 2b ustawy, Prezydium KRRP przysługuje uprawnienie do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości. W niniejszej sprawie Prezydium nie skorzystało z tego uprawnienia, a przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Nie dopuszcza on do udziału Prezydium w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi zainteresowanego jako uczestnika postępowania, a także do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stanowisko strony jest niezasadne.

Zgodnie z art. 31 ust. 2b ustawy, od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium KRRP służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Ustawodawca wyposażył zatem m.in. Prezydium KRRP w uprawnienie do zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej względem decyzji Ministra. Jest to więc przepis szczególny, który statuuje prawo wskazanego podmiotu do skutecznego wniesienia skargi z wszystkimi konsekwencjami z faktu tego wynikającymi. Omawianego przepisu nie można rozumieć w sposób, który sugeruje skarżący, a więc że Prezydium KRRP mogłoby wnieść skargę kasacyjną, jeśli uprzednio wniosłoby skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości. Jest to pogląd chybiony, bowiem nadanie przez ustawodawcę uprawnień do zainicjowania postępowania przed sądami administracyjnymi (zainteresowanemu i Prezydium KRRP), pociąga za sobą pełne a nie tylko wybiórcze uprawnienie tych podmiotów do zaskarżenia wyroku wydanego w następstwie wniesionej przez którykolwiek z nich skargi. Jest to więc przepis szczególny, który w tej szczególnej, trójstopniowej procedurze, w której najpierw dwukrotnie wypowiadają się organy samorządu zawodowego radców prawnych, a następnie Minister Sprawiedliwości, wyposażone zostały w prawo poddania decyzji Ministra ocenie sądów administracyjnych. To, że przepis nie wymienia wprost możliwości wniesienia skargi kasacyjnej (dla żadnego ze wskazanych w nim podmiotów), nie jest przeszkodą do wywiedzenia takiego środka odwoławczego. Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej nie jest prawidłowe drobiazgowe regulowanie uprawnień podmiotów. Skoro ustawodawca przewiduje możliwość uruchomienia sądowej kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości, wskazując kto stosowną decyzję może zaskarżyć, to czyni to w pełnym zakresie, a nie w wybranym etapie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Każdy z podmiotów wymienionych w art. 31 ust. 2b ustawy może więc nie tylko wnieść skargę na decyzję Ministra ale także zwalczać wydany w następstwie jej rozpoznania wyrok WSA, nawet jeżeli uprzednio skargi nie wnosił. Tym samym Prezydium KRRP mogło wnieść w niniejszej sprawie środek odwoławczy od wyroku Sądu pierwszej instancji.

IX.

Skarga kasacyjna, jakkolwiek dopuszczalna, jest jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona.

Analiza sformułowanych zarzutów kasacyjnych wskazuje, że kluczową rolę odgrywa zarzut materialnoprawny nr 1, gdyż to od jego skuteczności zależy wtórny względem niego zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że wynikający z procedury administracyjnej, zwłaszcza z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy, a następnie do poczynienia na ich podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym jednak jakie okoliczności - jako prawnie relewantne - wymagają wyjaśnienia, decyduje wykładnia normy prawa materialnego, która w danej sprawie znajduje lub powinna znajdować zastosowanie. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne muszą zatem nawiązywać do określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres niezbędnych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, to co organ powinien był ustalić i przeanalizować wynika właśnie z wykładni normy prawa materialnego znajdującej w sprawie zastosowanie.

W tym więc kontekście sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jest wtórny względem zarzutu materialnoprawnego. Prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego wskazywać bowiem będzie na zakres ustaleń, które w sprawie powinny były zostać przeprowadzone.

W zarzucie naruszenia prawa materialnego Prezydium KRRP podnosi błędną wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy. Wskazuje w szczególności, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych (na wskazanej podstawie prawnej) powinna wykazać, w jakim wymiarze czasu wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, zaś w przypadku wykonywania tych czynności w niepełnym wymiarze okres ten podlegać powinien proporcjonalnemu wydłużeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który - najogólniej rzecz ujmując - zanegował próbę sprowadzenia przez Prezydium KRRP wymaganej praktyki kandydata realizowanej w ramach cywilnego stosunku prawnego do prostego, matematycznego przeliczenia liczby godzin poświęconych na wykonywanie czynności wymagających wiedzy prawniczej i uczynienia w tym względzie wzorcem porównawczym umowę o pracę na pełny etat (w wymiarze godzin pracy).

Wyjaśniając zajęte stanowisko przywołać należy w niezbędnym zakresie treść art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat:

a) zajmowały stanowisko referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, asystenta sędziego, starszego asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub

b) wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1, lub

c) były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, lub

d) były zatrudnione w Trybunale Konstytucyjnym lub międzynarodowym organie sądowym, w szczególności w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej lub Europejskim Trybunale Praw Człowieka, i wykonywały zadania odpowiadające czynnościom asystenta sędziego.

Przewidziane w powołanym przepisie stanowiska czy formy wykonywania czynności związanych - mówiąc w uproszczeniu - ze stosowaniem prawa w praktyce, mają stanowić swoisty ekwiwalent nieodbytej przez kandydata aplikacji radcowskiej, potwierdzając jego przygotowanie praktyczne. Co jednak charakterystyczne, wymieniane przez ustawodawcę stanowiska i zajęcia podzielić należy na takie, które ze swej istoty łączą w sobie uprzednią weryfikację wiedzy i umiejętności (nabór poprzedza sprawdzenie wiedzy i/lub umiejętności w drodze konkursu) oraz cykliczny nadzór organów wymiaru sprawiedliwości, np. sądów w przypadku referendarzy sądowych, asystentów sędziego, itd., zaś praca tych osób świadczona jest na podstawie umowy o pracę (stosunek pracowniczy). Stosowanie zatem w tym przypadku prostej relacji wymiaru etatu w zestawieniu z wymaganym 3-letnim okresem zatrudnienia jest jak najbardziej uzasadnione.

Niemniej jednak ustawodawca dopuszcza również cywilistyczne formy współpracy kandydata z kancelarią adwokacką, zespołem adwokackim, "adwokacką" spółką cywilną, jawną, partnerską, komandytową lub komandytowo-akcyjną lub z kancelarią radcy prawnego, "radcowską" spółką cywilną, jawną, partnerską, komandytową lub komandytowo-akcyjną, przewidując jednakże obowiązek wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. W takim przypadku, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, istotne jest, by realnie wykonywane czynności rzeczywiście polegały na świadczeniu pomocy prawnej, przy czym musi to być zajęcie na tyle doniosłe i znaczące w działalności kandydata, by można było powiedzieć, że aktywność ta stanowi ekwiwalent nieodbytej aplikacji i równoważnik pełnego etatu.

Słusznie zatem wskazuje WSA w zaskarżonym wyroku, czego Prezydium KRRP skutecznie nie podważyło, że nie jest konieczne, przy cywilnych formach współpracy kandydata z adwokatem lub radcą prawnym, bezwzględne legitymowanie się określonym wymiarem czasu świadczenia tych czynności w wymiarze godzinowym, odpowiadającym wielkości całego etatu pracowniczego (tak jak przy umowie o pracę na pełny etat). W takim przypadku powinno zostać wykazane, na co słusznie nacisk położył Sąd pierwszej instancji, że intensywność i zaangażowanie w realizację świadczonych czynności odpowiadały pracy jak w pełnym wymiarze czasu pracy na etacie. W świetle bowiem art. 25 ust. 4 ustawy zmniejszony wymiar zatrudnienia powoduje automatyczne wydłużenie okresu trzyletniego, co dotyczy w równym stopniu pracowniczych jak i cywilistycznych form świadczenia wymaganych czynności. Poszukiwanie przez skarżący kasacyjnie organ samorządu radcowskiego prostego rozwiązania tej niejednokrotnie złożonej relacji prawnej (umowy cywilnej, a nie pracowniczej formy świadczenia pracy na rzecz adwokata czy radcy prawnego), nie jest więc trafne. Porównywanie samych godzin pracy na umowie cywilnej, bez odniesienia się w tym przypadku do jej specyfiki jak i do czynnika ilości i intensywności wykonywanych czynności zawodowych wymagających wiedzy prawniczej i bezpośredniego związania ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, jest działaniem niepełnym.

Jeżeli ustawodawca chciałby zrównać pracowniczy i cywilnoprawny węzeł prawny łączący kandydata z radcą prawnym lub adwokatem, wyznaczyłby prostą regułę walidacyjną, np. poprzez określenie miesięcznego poziomu godzin wykonywanej pracy na podstawie umowy cywilnej. Wymiar godzinowy nie jest więc w tym przypadku jedynym i przede wszystkim wystarczającym miernikiem intensywności i zaangażowania w realizację świadczonych czynności. Skoro ustawa dopuszcza inne formy współpracy w świadczeniu pomocy prawnej jak umowy cywilnoprawne, w tym zlecenia, to wymaga w takiej sytuacji ustalenia, przede wszystkim jakie czynności i w jakiej ilości wykonywał skarżący w kancelarii w okresie, który wskazuje jako wypełniający warunek z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy. Dlatego trafna jest ocena WSA, że charakter i stopień skomplikowania tych czynności, również pozwolą ustalić zaangażowanie i w efekcie czas poświęcony ich wykonaniu, z pominięciem jako nieistotnych np. czasu dojazdu i odległości do kancelarii z miejsca zamieszkania skarżącego i innych okoliczności indywidualnych, wiążących się stricte z wykonywaniem umowy o pracę, a nie umowy zlecenia, będącej bardziej elastyczną formą współpracy. Błędne jest rozumowanie, że prawnik współpracujący z kancelarią radcy prawnego czy adwokata realizuje swoje obowiązki w wymiarze godzinowym, a nie poprzez nakład, intensywność i jakość pracy.

W konsekwencji nie ma mowy o błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy przez Sąd pierwszej instancji. Co się zatem z tym wiąże, trafne jest twierdzenie, że nie wezwano skarżącego do przedłożenia sporządzonych przez niego opinii, wniosków, pozwów, odwołań czy innych pism procesowych powoływanych przez niego jako sporządzanych w trakcie trwania współpracy z adwokatem. W konsekwencji prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że organy nie wywiązały się z obowiązku zebrania wymaganego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego ani jego wszechstronnej oceny, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście niezbędnych ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać w świetle art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy.

W związku z powyższym skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawi art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).