II SAB/Wr 184/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-10	
Data wpływu	2023-05-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658	
Hasła tematyczne	Komunalizacja mienia	
Sygn. powiązane	I OSK 494/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775;  art. 37 par. 1 pkt 1,  art. 64 par. 4,  art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191;  art. 5 ust. 1 i 2,  art. 17a; Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Skargą złożoną 31 marca 2023 r. Gmina W. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], [...], [...], AM [...], obręb P. (według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła działkę nr [...], AM [...], obręb P.).

W skardze wskazano, że pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżąca poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: "PWUS" lub ustawa komunalizacyjna. Wojewoda pismem z dnia 8 maja 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenienie skarżącej, opisana wyżej czynnością Wojewody stanowi wyraz pierwszej czynności podjęte przez organ w sprawie potwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Gminę W., a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.

Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności.

Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do Dyrektora O. SA. Wojewoda nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P. odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżący zauważył przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest dla strony skarżącej bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Ponadto działanie Wojewody ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Gminy jest niedopuszczalnym fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. W tym czasie Wojewoda wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27.05.1990r., przez Gminę, własności nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) SA dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten nie dysponuje takim dokumentem.

Dalej autor skargi powołując się na ciążący na organach administracji obowiązek dążenia do eliminowania przypadków niepewności co do prawa, wskazał, że w sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych, wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, działanie Wojewody w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie.

Z tych względów pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, jednak Minister Spraw Wewnętrznych nie przychylił się do stanowiska skarżącej uznając "zażalenie" za nieuzasadnione. Ze stanowiskiem tego organu Gmina W. także się nie zgadza.

Mając powyższe na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanym do Dyrektora O. S.A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem organu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Końcowo wojewoda zaznaczył, że przekazane przez skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z wystąpienia skarżącej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nie wynika nawet, czy skarżąca przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Dokumentację należy więc uznać za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje Wojewodzie skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia po stronie wojewody bezczynności postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone przez tutejszy Sąd na kanwie analogicznych spraw (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 8 sierpnia 2023 r., II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23; z 24 sierpnia 2023 r., II SAB/Wr 171/23, z 14 września 2023 r., II SAB/Wr 189/23, z 29 sierpnia 2023 r., II SAB/Wr 207/23).

Skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 PWUS.

Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony. W okresie tym postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Przepis art. 17a ust. 1 PWUS, na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Co istotne, obowiązujący do 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.

Zakres zastosowania art. 17a PWUS obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 PWUS i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji.

Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy skarżącej, bez dokonania określonych prawem czynności przez wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina, dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do wojewody pisma skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji.

Skutku wszczęcia postępowania administracyjnego nie rodziła też okoliczność otrzymania przez skarżącą do wiadomości pisma wojewody z 8 maja 2019 r. Adresowane do P.(1) S.A. pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami kpa w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13 października 1999 r., IV SA1364/97 i z 20 stycznia 2010 r., II GSK 321/09 – publ. CBOSA). Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, powołane przez skarżącą pismo z 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) S.A., w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z argumentacją wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji nie zostało wszczęte. Zaznaczyć też wypada, że jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, co wynika z art. 61a § 1 k.p.a.

Skoro więc nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.