Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 71/23 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 71/23, oddalił skargę J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...].

Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną – I.T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), podzielił argumentację orzekających organów w zakresie braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad żoną.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) nieuwzględnieniu przez Sąd meriti skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ II instancji ocena niezbędnego i faktycznego zakresu sposobu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - żoną skarżącego kasacyjnie została przeprowadzona bez uwzględnienia wszelkich tych czynności, ich stopnia niezbędności w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione przez organy administracyjne obu instancji i uznane za prawidłowe przez Sąd meriti;

b) dokonanej przez Sąd meriti mającej istotny wpływ na wynik sprawy błędnej oceny niepełnego materiału dowodowego sprawy i niewłaściwe uznanie za prawidłowe konstatacje organu II instancji, podczas gdy prawidłowa analiza, oparta na zasadach logiki i doświadczenia życiowego skutkować winna uchyleniem skarżonej decyzji wobec braku wyjaśnienia istotnych w sprawie w okoliczności, gdyż zebrany w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, co czyni skarżone orzeczenie wadliwym i nieodpowiadającym prawu;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 ust. 1 a p.p.s.a. w związku z:

a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe oparcie się jedynie na literalnej wykładni wskazanych przepisów jako podstawa odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że winna być uwzględniona także wykładania celowościowa i systemowa, w tym w szczególności przyczyny niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia nie zaś tylko i wyłączenia przyczyn jego rezygnacji z zatrudnienia;

b) art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że niepodejmowanie pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która wykonuje pracę w zakładzie pracy chronionej w wymiarze nieustalonym, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą osobą, która nadto legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej tub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i w konsekwencji nieuprawnione podzielenie stanowiska organu II instancji, że stan fizyczny żony skarżącego jak i zakres wykonywanych przez nią samodzielnie czynności życia codziennego nie stoi na przeszkodzie podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, podczas gdy żaden z ww. przepisów ani też inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa w sposób należycie precyzyjny sposobu opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia a w sprawie ani Sąd meriti, ani organy obu instancji nie uwzględniły indywidualnego przypadku niniejszej sprawy.

Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, nieopłaconej ani w części, ani w całości, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy.

Mocą kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści powołanego art. 17 ust. 1 wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie może ubiegać się wskazana w nim osoba, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Zgodnie z powyższym przepisem podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1946/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Wskazać przy tym należy, że opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 ma być stała oraz ciągła w sensie rozciągłości w czasie a jej zakres wyznaczony ma być niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt I OSK 1772/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalna (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1926/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21, https://ortzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2183/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyjmuje się, że cel i istota tego świadczenia wskazują na konieczność sprawowania opieki stałej, ustawicznej, długotrwałej nad osobą niepełnosprawną, a więc opieki sprawowanej codziennie, a gdy wymaga tego stan zdrowia podopiecznego - także pozostawania opiekuna w stałej gotowości do niesienia pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 191/25, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że żona skarżącego nie jest całkowicie niesamodzielna i niesprawna ruchowo. Przy tym, jest aktywna zawodowo i pracuje w Zakładzie Pracy Chronionej. Tym samym, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, stan zdrowia żony skarżącego nie jest taki, aby nie mogła ona pozostać w domu bez opieki. Ponadto, zakres i charakter obowiązków skarżącego nie jest tego typu i nie angażuje go na tyle aby nie mógł on podjąć zatrudnienia. Skarżący bowiem, jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, zapewnia żonie pomoc w czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, sprawach urzędowych i zakupach, kontroluje przyjmowanie leków, zawozi ją do lekarzy i do pracy. Z przeprowadzonego wywiadu wynika także, że czynności wykonywane przez skarżącego przy żonie w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które nie wymagają stałej i całodobowej opieki.

Powyższy zakres sprawowania przez skarżącego opieki wynika z akt administracyjnych sprawy i taki stan sprawy został uwzględniony przez Sąd I instancji a także orzekające w sprawie organy, przy czym oceny tej nie może zmienić podnoszona przez skarżącego w skardze kasacyjnej okoliczność, że jego żona pracuje jedynie dwa dni w tygodniu po 7 godzin a skarżący pozostaje w gotowości do udzielenia jej natychmiastowej pomocy przez całą dobę.

Dlatego też za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Na tle okoliczności sprawy nie można zaś uznać, aby skarżący sprawował nad żoną opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego żadnych innych koniecznych czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad żoną, które angażowałyby go w takim zakresie czasu, że uniemożliwiałoby to mu podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tej sytuacji deklarowana przez skarżącego gotowość do opieki nad żoną nie może stanowić sama w sobie wystarczającej podstawy do stwierdzenia przeszkody w zatrudnieniu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy za niezasadne.

Jednocześnie, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia wydanych decyzji zawierają bowiem wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nadto, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie stanowił podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie i brak było podstaw do jego zastosowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).