Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Żyrardów z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr LV/418/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Miasta Żyrardów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/19 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Żyrardów z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr LV/418/18, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Żyrardowa uchwałą z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr LV/418/18, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") – w związku z uchwałą Nr XXXVII/251/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa – przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, obejmujący obszar ograniczony: południową granicą terenu PKP, północnymi granicami działki ewidencyjnej o nr [...], ul. Browarną, zbiornikiem "Ruda", ul. Władysława Reymonta, rzeką Pisią Gągoliną, wschodnią granicą działki ewidencyjnej o nr [...], ul. Skierniewicką, wschodnią granicą działki ewidencyjnej o nr [...], fragmentem działki ewidencyjnej o nr [...], wschodnią granicą działki ewidencyjnej o nr [...], północną granicą działki ewidencyjnej o nr [...], ul. Wojska Polskiego, ul. Słowiańską, ul. Ziołową, rzeką Okrzeszą, ul. Opolską, ul. Władysława Reymonta, ul. Św. Jana, zachodnią granicą działki ewidencyjnej o nr [...].

Wojewoda Mazowiecki, pismem z dnia 15 grudnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r."), w związku z art. 548 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2017 r."), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią).

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3U, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy i rozbudowy istniejących budynków w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 548 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., obowiązującego od 1 stycznia 2018 r., do projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związków metropolitalnych, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub do sporządzenia lub zmiany ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego i 2) ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu studium lub planu do publicznego wglądu - stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Wojewody, z uwagi na to, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 29 grudnia 2016 r., do sporządzenia tego planu miały zastosowanie przepisy Prawa wodnego z 2001 r.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć można m.in. na gruncie:

- art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p., z którego wynika, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy u.p.z.p, z którego wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym wprowadzenie zakazu zabudowy;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p, z którego wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"), który nakazuje w tekście planu miejscowego zawarcie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów;

- § 7 pkt 6 rozporządzenia MI, który nakazuje, by rysunek planu miejscowego zawierał granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

- art. 88k pkt 1 i 5 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, 5) budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych;

- art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, mapa zagrożenia powodziowego dla terenu miasta Żyrardowa nie została sporządzona, to zgodnie z art. 17 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej: "ustawa z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego"), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą – Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - etap II - rzeka Pisia Gągolina zachowało swą moc obowiązującą.

Zdaniem Wojewody, w związku z powyższym Rada Miasta Żyrardowa podejmując uchwałę Nr LV/418/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, na mocy art. 17 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego, zobligowana była do uwzględnienia ustaleń studium. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 18 lit. b tiret jedenaste uchwały, fragment terenu oznaczonego jako 3 U, zgodnie z rysunkiem planu, znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie obowiązują ustalenia §10 ust. 2. Zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały, w obszarze planu występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z rysunkiem planu, w którym obowiązują zakazy i działania zgodnie z przepisami odrębnymi.

Tymczasem, mimo ww. ustaleń planu, na rysunku uchwalonego planu miejscowego, w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wynikającej ze studium, wyznaczono m.in. teren pod zabudowę usługową (3 U), przy czym z ustaleń § 9 ust. 2 pkt 18 lit. b uchwały wprost wynika zarówno możliwość realizacji nowej zabudowy, jak i rozbudowy istniejących budynków. Ponadto z części graficznej uchwały wprost wynika możliwość realizacji budynków (również wiat), a także ich rozbudowy w związku z określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.

W ocenie Wojewody, nie można dopuścić do odmiennych regulacji w planie miejscowym, niż wynika to z przepisów odrębnych. Powyższe ustalenia uchwały naruszają art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie realizują dyspozycji art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. obowiązującej w dacie podjęcia uchwały w związku z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia MI, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Zdaniem organu nadzoru, ustawowy zakaz zabudowy nie ma być powtórzony literalnie, w ramach ustaleń planistycznych, czy też pośrednio np. poprzez zawarcie sformułowania "zgodnie z przepisami odrębnymi", ale winien być przede wszystkim uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, w tym ustanowionych w nim zakazów. Wojewoda podkreślił konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ustawowych zakazów zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także odstępstw od tych zakazów. Stwierdził także, że nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowieniem z dnia 5 września 2017 r.

Zdaniem Wojewody, wskazane w skardze uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Żyrardowa pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. wniosła o oddalenie skargi, wskazując że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym w planie na podstawie Studium Dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, który to obszar w planie miejscowym został dokładnie opisany i zidentyfikowany na rysunku planu stanowiącym integralną część uchwały, obowiązują zakazy i działania, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami uzgodnił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 uchwały, włącznie z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym na rysunku planu, w sposób wystarczający zapewniają ochronę obszaru szczególnie zagrożonego powodzią przed ingerencją polegającą na wykonywaniu czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Stanowisko zawarte w uzgodnieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie jest dla organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiążące stosownie do treści wydanych w ramach uzgodnień postanowień. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przed zajęciem stanowiska w przedmiocie uzgodnienia rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddał sprawdzeniu przedstawioną przez organ treść ustaleń planu co do zgodności rozwiązań przyjętych w Studium Dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina.

Z treści rysunku miejscowego planu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ustalenia Studium Dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, dla terenu objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odzwierciedlają stanu faktycznego na gruncie. Organ wskazał, że przyjęte w 2010 r. Studium dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, sporządzone zostało na nieaktualnych mapach, które odzwierciedlały stan i bieg koryta rzeki Pisi Gągoliny z okresu sprzed 1997 r. Organ załączył kopię mapy obszarów zagrożonych powodzią ze studium oraz wskazał, że w 1997 r. oddany został do użytkowania Zalew Żyrardowski o powierzchni 14 ha lustra wody, zbudowany na rzece wraz z zaporą i regulacją pogłębionego koryta rzeki likwidującego jej meandry. Organ dodał, że budowę rozpoczęto w 1984 r.

Organ wskazał, że treść ustaleń Studium Dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina na tym odcinku rzeki, a także na odcinku w górę rzeki w granicach administracyjnych miasta Żyrardowa - już z dniem przyjęcia studium była nieaktualna. Zdaniem organu, wątpliwość budzi obowiązujące Studium dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, które nie odpowiada stanowi faktycznemu. Stan faktycznego zagospodarowania, odzwierciedlony na rysunku planu, opisany został także 2003 r. w prognozie oddziaływania na środowisko, która wraz z projektem planu w ramach wymaganych uzgodnień przesłana była do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żyrardowie. Wszystkie ww. organy również pozytywnie uzgodniły projekt planu.

Zdaniem organu, treść ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząca się do terenu oznaczonego symbolem 3 U w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, określona w § 10 ust. 2 planu, w sposób właściwy zapewnia ochronę przed powodzią oraz wyegzekwowanie zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., jak również umożliwia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwolnienie od ww. zakazów, stosownie do kompetencji wynikającej z art. 88l ust. 2 ww. ustawy.

Mając na względzie brak faktycznego występowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, wyeliminowanego poprzez zrealizowane w latach 1984-1997 budowle, tj. zaporę wodną, Zalew Żyrardowski i regulację koryta rzeki Pisi Gągoliny, ustalenia planu odnoszące się do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, oznaczonego w planie na podstawie mapy obszarów zagrożonych powodzią ze studium na terenie oznaczonym symbolem 3 U zapewniają wyegzekwowanie działań i zakazów na warunkach i w uzgodnieniu z Wodami Polskimi, które wyeliminują wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią.

W ocenie organu, ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 3 U w części dotyczącej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie naruszają art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Treść tych ustaleń w pełni zabezpiecza ochronę terenu przed powodzią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę przyjął, że spór sprowadza się do oceny prawidłowości rozwiązań planistycznych, przyjętych przez organ wobec obszaru o symbolu 3 U w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Uznał, że jak wynika z akt sprawy, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym w planie na podstawie Studium Dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, który to obszar w planie miejscowym został opisany i przedstawiony na rysunku planu stanowiącym integralną część uchwały, obowiązują zakazy i działania, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały.

Sąd I instancji przychylił się do twierdzeń Miasta Żyrardowa, że z treści rysunku planu wynika, że ustalenia Studium dla Potrzeb Planów Ochrony Przeciwpowodziowej Etap II - Rzeka Pisia Gągolina, dla terenu objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odzwierciedlają stanu faktycznego na gruncie. Jak słusznie wskazał organ, przyjęte w 2010 r. Studium to zostało sporządzone na nieaktualnych mapach, odzwierciedlających stan i bieg koryta rzeki Pisi Gągoliny z okresu sprzed 1997 r. Wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez organ kopia mapy obszarów zagrożonych powodzią ze studium oraz kopia mapy odzwierciedlająca stan faktyczny.

Sąd I instancji, zwrócił również uwagę na stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który uzgodnił przedłożony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a z którego wynika, że ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 uchwały, włącznie z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym na rysunku planu, w sposób wystarczający zapewniają ochronę obszaru szczególnie zagrożonego powodzią przed ingerencją, polegającą na wykonywaniu czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, takich jak budowa obiektów budowlanych zabronionych na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności przy uwzględnieniu zakazów wynikających z art. 88l Prawa wodnego z 2001 r.

Reasumując, Sąd stwierdził, że treść ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząca się do terenu oznaczonego symbolem 3 U w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, określona w § 10 ust. 2 planu, w sposób właściwy zapewnia ochronę przed powodzią oraz wyegzekwowanie zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., jak również umożliwia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zastosowanie zwolnienia od ww. zakazów na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda Mazowiecki. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., poprzez brak realizacji zakazu zabudowy w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, w odniesieniu do terenu 3 U;

- art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz Dyrektywą Powodziową Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE. L. Nr 288, poz. 27), wobec braku wprowadzenia zakazu zabudowy stanowiącego jedno z podstawowych narzędzi zapobiegania skutkom powodzi;

- art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiące naruszenie ustawowej zasady tworzenia planu miejscowego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p., prowadzące w konsekwencji do uznania, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do terenu 3 U mogą pozostawać w obrocie prawnym;

2. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 79 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. (art. uchylony z dniem 18 marca 2011 r., ustawą z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego), oraz art. 14 i 17 ust. 2 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie ustaleń "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - ETAP II - Rzeka Pisia Gogolina;

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia MI, art. 88k pkt 1 i 5 Prawa wodnego z 2001 r., art. 17 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego oraz art. 79 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. z brzmienia sprzed 18 marca 2011 r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie;

3. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, w tym:

- art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., w szczególności wobec przyjęcia błędnego stanu faktycznego w odniesieniu do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu, na jakiej podstawie prawnej przyjęto do akt sprawy i jako podstawę orzekania, kopię studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki Pisi Gągoliny wraz z odręcznie wrysowanym "odcinkiem rzeki na którym zrealizowano Zalew Żyrardowski";

- art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., poprzez sporządzenie sprzecznego wewnętrznie uzasadnienia wyroku, wobec jednoczesnego uznania, iż w obszarze objętym planem faktycznie nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z realizacją Zalewu Żyrardowskiego przy jednoczesnym uznaniu, iż ustalenia planu w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, w sposób właściwy zapewniają ochronę przed powodzią oraz wyegzekwowanie zakazów o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r.;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia MI, art. 88k pkt 1 i 5 ustawy Prawo wodne z 2001 r., art. 17 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego oraz art. 79 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. z brzmienia sprzed 18 marca 2011 r. poprzez brak dokonania merytorycznego ich rozpatrzenia a także odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do naruszenia ww. przepisów wskazanych w skardze zwykłej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi, zamiast do stwierdzenia nieważności uchwały w części;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd I instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania oceny prawidłowości sporządzania "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - ETAP II - Rzeka Pisia Gągolina" i swobodnego uznania faktycznego występowania granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi zwykłej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3 U, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji nowej zabudowy i rozbudowy istniejących budynków w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią; opcjonalnie; w przypadku zaś oddalenia ww. wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nietrafnie uznał za wystarczające brzmienie § 10 ust. 2 planu miejscowego, według którego: "W obszarze planu występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z rysunkiem planu, na którym obowiązują zakazy i działania zgodnie z przepisami odrębnymi.", dla właściwej ochrony tych terenów oraz wyegzekwowania zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.

W skardze kasacyjnej (pkt 1) słusznie wskazano, że w odniesieniu do terenu określonego symbolem 3 U brakuje wyraźnego zakazu podejmowania działań, wymienionych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., w tym zakazu wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Samo bowiem odesłanie do przepisów odrębnych nie jest wystarczające w świetle dyspozycji przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., z których wynika obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Skład orzekający podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., że "wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie może być realizowany przez samo wskazanie granic takiego obszaru w części graficznej oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych" (II OSK 3051/14, LEX nr 1987195).

Zatem w odniesieniu do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią należało uwzględnić m.in. art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., poprzez ustalenia, które nie będą naruszać tychże przepisów. Przepis ten wyraźnie determinuje wprowadzenie do planu miejscowego zakazu zabudowy w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zakaz taki powinien być określony jednoznacznie. Brak takiego ustalenia w tych okolicznościach pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Wynikające z przyjętych rozwiązań przedmiotowego planu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. powinny zostać poddane ocenie w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc czy w związku z tymi naruszeniami doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Drugim zasadniczym powodem uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku jest niejasna ocena Sądu I instancji "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - ETAP II - Rzeka Pisia Gągolina" i wpływu wynikających z tego studium ustaleń na treść planu miejscowego oraz niejednoznaczny stosunek do załączonych przez Miasto Żyrardów w odpowiedzi na skargę kopii mapy obszarów zagrożonych powodzią z ww. studium oraz kopii mapy mającej odzwierciedlać stan faktyczny, co zostało podniesione przez skarżącego kasacyjnie (pkt 2 - brak uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie ustaleń "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - ETAP II - Rzeka Pisia Gągolina" oraz pkt 3 tiret drugie i trzecie).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można w sposób kategoryczny wywieść, czy z twierdzenia, że z treści rysunku planu wynika, iż ustalenia ww. studium nie odzwierciedlają stanu faktycznego należy wnosić, że Sąd I instancji uznał te ustalenia za wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, czy też nie. W tym względzie kwestią otwartą staje się ocena niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania art. 79 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Rozpoznając ponownie skargę Sąd powinien jednoznacznie odnieść się do ww. studium z perspektywy wpływu zawartych w nim ustaleń na treść kontrolowanej uchwały w sprawie planu miejscowego, jak również do dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego, podzielającego poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, którego nie naruszył Sąd I instancji. Czym innym jest bowiem kontrola sądowa administracji dokonywana na podstawie materiału nieznajdującego się w aktach sprawy, a czy innym przyjęcie odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 22.03.2022 r., II GSK 211/22, LEX nr 3341882).

Z kolei brak merytorycznego rozpatrzenia przepisów wymienionych w pkt 3 tiret czwarte był konsekwencją stwierdzonego wyżej niewłaściwego zastosowania przepisów art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 88l ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.

Natomiast ostatni zarzut (dokonywania przez Sąd I instancji wykładni prawotwórczej i oceny prawidłowości przywołanego powyżej studium) wiąże się ściśle z kwestią niejednoznacznie wyrażonego stanowiska Sądu wobec tego dokumentu. Z tego też względu skład orzekający nie może w tych okolicznościach ocenić jego trafności.

Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wynika przede wszystkim z charakteru sądowej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wziąć pod uwagę to, że postępowanie wyjaśniające, które w przypadku zaskarżanych decyzji administracyjnych bądź postanowień wydawanych w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jest podporządkowane mechanizmowi stosowania prawa, różnego od mechanizmu stanowienia prawa. Ten ostatni nie ma przede wszystkim oparcia w wypracowanym w doktrynie modelu odpowiadającemu modelowi stosowania prawa, realizowanego w trybie skodyfikowanych procedur. Odmienność w tym zakresie, cechująca administracyjne postępowanie prawotwórcze, czego wyrazem są zagadnienia proceduralne podniesione w skardze kasacyjnej, bardziej niż w przypadku sądowej kontroli decyzji i postanowień uwypukla znaczenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.