II SA/Bd 24/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-04	
Data wpływu	2015-01-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362;  art. 88  ust. 1,  ust. 6,  ust. 7,  art. 106  ust. 5,  art. 112  ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. W. działającego przez opiekuna prawnego A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Starosty [...] Kierownik Działu Pomocy Rodzinie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S., orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że odmówił D. W. (skarżącemu) od dnia 1 września 2014 r. dalszej wypłaty pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył brzmienie właściwego w sprawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, iż w związku ze zmianą sytuacji prawnej skarżącego, polegającą na jego całkowitym ubezwłasnowolnieniu, zasadna jest odmowa kontynuowania wypłaty pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, do której skarżący był uprawniony na podstawie sporządzonego dla niego indywidualnego programu usamodzielniania z dnia 21 kwietnia 2011 r. W ocenie organu osoba nieposiadająca zdolności do czynności prawnych nie jest w stanie kontynuować procesu integracji ze środowiskiem oraz realizowania indywidualnego programu usamodzielniania.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 20 października 2014 r. działająca w imieniu skarżącego opiekun prawny A. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, iż skarżący nie posiada domu rodzinnego oraz cierpi na upośledzenie umysłowe zdiagnozowane w dzieciństwie. Fakt ukończenia Specjalnej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w S. pozwolił mu na osiągnięcie względnej samodzielności w podstawowych czynnościach życia codziennego, a przebywanie i funkcjonowanie w środowisku szkolnym stanowi o jego rozwoju. Skarżący kontynuuje naukę zawodu pomocnika hotelarza, w dni nauki szkolnej przebywa w internacie szkoły. W obliczu trudnej sytuacji dochodowej skarżącego przedmiotowe świadczenie pozwoliłoby mu, jak podnosi opiekun prawny, opłacić wydatki związane z podstawowymi potrzebami (opłaty za mieszkanie, internat, wyżywienie, leki, transport). Jak podnosi opiekun prawny, ogólna sytuacja jej podopiecznego ulega stałej poprawie – skarżący wypełnia założenia indywidualnego programu usamodzielniania (systematycznie uczęszcza na zajęcia w placówce oświaty, mieszka w wynajmowanym mieszkaniu, funkcjonuje w środowisku rówieśników) oraz sukcesywnie pogłębia swój rozwój w stopniu, w jakim pozwala mu na to jego upośledzenie. Odmowa przedmiotowego świadczenia, w ocenie opiekuna prawnego, zniweczy dotychczasowe efekty, jakie zostały osiągnięte wspólną pracą ze skarżącym oraz będzie stanowiła przeszkodę dla kontynuowania procesu jego usamodzielniania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów oraz potwierdził stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji – uznał ubezwłasnowolnienie całkowite skarżącego za przeszkodę dla kontynuowania procesu usamodzielnienia, integracji ze środowiskiem oraz realizowania indywidualnego programu usamodzielnienia z racji na niezdolność skarżącego do realizowania założeń przedmiotowego programu.

Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. D. W., reprezentowany przez swojego opiekuna, wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Powtórzono w niej postulaty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji: podkreślono, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ma kapitalny wpływ na możliwość dalszego rozwoju skarżącego oraz, że z racji na jego sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną umożliwienie kontynuowania dotychczasowego programu stanowi jedyną dla skarżącego drogę do osiągnięcia samodzielności oraz odnalezienia się w społeczeństwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 133) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), wniesioną w sprawie skargę należało uwzględnić.

Zasady przyznawania przedmiotowego w sprawie świadczenia określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 – akt dalej przytaczany jako u.p.s.) oraz ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 332 – akt dalej przytaczany jako u.r.p.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.p.s. osoba pełnoletnia opuszczająca dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zwana dalej "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną. Osoba usamodzielniana objęta jest dodatkowo pomocą w sprawach wymienionych w pkt. 1-5 cytowanego przepisu; przysługuje jej m.in. pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki (pkt 2). Art. 88 ust. 6 u.p.s. uzależnia z kolei przyznanie przedmiotowej pomocy od zobowiązania się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia, opracowanego wspólnie z opiekunem usamodzielnienia, zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.r.p. program powinien określać w szczególności zakres współdziałania osoby usamodzielnianej z opiekunem usamodzielnienia (pkt 1) oraz sposób uzyskania przez osobę usamodzielnianą wykształcenia lub kwalifikacji zawodowych, pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz w podjęciu przez osobę usamodzielnianą zatrudnienia (pkt 2).

W niniejszej sprawie podstawą prawną decyzji I instancji był przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi, iż decyzję administracyjną (przyznającą świadczenie pomocy społecznej) zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5; zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Zmieniona decyzja przyznawała skarżącemu pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki, udzieloną na podstawie uzgodnionego ze skarżącym i przez niego podpisanym indywidualnym programem usamodzielniania, o którym mowa w art. 88 ust. 6 u.p.s. Jak wynika z akt sprawy, program ten, uzgodniony ze skarżącym w dniu 21 kwietnia 2012 r. zakładał wykorzystanie otrzymanej pomocy na zapewnienie skarżącemu mieszkania, umożliwienie kontynuowania nauki i znalezienie zatrudnienia. Na podstawie przeprowadzonej weryfikacji indywidualnego programu usamodzielniania z dnia 1 października 2014 r. odnotowano w przedmiotowym dokumencie, iż skarżący został ubezwłasnowolniony całkowicie z uwagi na jego niedorozwój psychiczny. Według organów I i II instancji stanowi to podstawę do odmowy przyznania dalszej pomocy na kontynuowanie nauki, z racji na pozbawienie skarżącego zdolności do czynności prawnych.

W ocenie Sądu organy administracyjne niesłusznie uznały, iż wskazana wyżej okoliczność stanowi samoistną przesłankę do zaprzestania świadczenia przedmiotowej pomocy, a ponadto w sposób ogólnikowy i niejasny wyjaśniły powody wskazanego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji argumentował, iż osoba całkowicie ubezwłasnowolniona, jaką jest D. W., nieposiadająca zdolności do czynności prawnych nie jest wstanie kontynuować procesu usamodzielniania, integracji ze środowiskiem oraz realizowania indywidualnego programu usamodzielniania. Argumentację tę powtórzył organ odwoławczy wskazując ponadto, iż osoba pozbawiona możliwości dokonywania czynności prawnych nie może zobowiązać się do realizacji indywidualnego programu usamodzielniania, o którym mowa w art. 88 ust. 6 u.p.s. Nie można uznać, iż takie wyjaśnienie motywów działania organu jest satysfakcjonujące, albowiem nie zawiera ono konkretnego wskazania, którego z założeń uzgodnionego ze skarżącym indywidualnym programem usamodzielniania nie będzie on w stanie wypełnić z racji na ubezwłasnowolnienie całkowite.

W tym miejscu przypomnieć należy, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej przytaczany jako k.p.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy realizowany jest poprzez określony w art. 77 § 1 k.p.a. nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 /OSNAPU 1995 nr 7 poz. 83/, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dowolne są ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym; zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) oraz omówionego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób, o którym mowa w art. 107 §3 k.p.a. Wydając zgodną z prawem decyzję organy administracyjne są więc zobowiązane do przestrzegania ww. przepisów procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 §3 k.p.a., jako warunków niezbędnych do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Trafność i zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga więc szczegółowego zbadania i rozważenia okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenia z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

Organy zarówno I jak i II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie podołały w/w obowiązkom i nie wyjaśniły w należyty sposób swoich rozstrzygnięć.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący realizuje program usamodzielnienia kontynuując naukę i pogłębiając zdolność samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie, co potwierdza ustanowiony dla niego opiekun prawny. Stwierdzić należy, iż organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany przyznającej przedmiotowej świadczenie decyzji na podstawie przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. ograniczył się do wskazania przesłanki w postaci orzeczonego ubezwłasnowolnienia, lakonicznie tylko wyjaśniając powód całościowego rozstrzygnięcia. W szczególności organ nie wskazał, w jaki sposób ubezwłasnowolnienie całkowite wpłynęło na zaistnienie którejkolwiek z ustawowych przesłanek zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki określonych w art. 106 ust.5 u.p.s. Należy bowiem pamiętać, że skutkiem orzeczenia ubezwłasnowolnienia całkowitego jest zmiana dotychczasowego statusu prawnego osoby, związana z utratą zdolności do czynności prawnych. Ubezwłasnowolnienie całkowite może oczywiście pociągnąć za sobą taką zmianę sytuacji osobistej, która będzie stanowiła przesłankę określoną w art. 106 ust. 5 u.p.s.,, jednak, w ocenie Sądu, niewłaściwym jest automatyczne uznanie, że okoliczność taka wystąpiła bez dogłębnego zbadania stanu faktycznego w sprawie.

W ocenie Sądu pozbawienie skarżącego zdolności do czynności prawnych nie ma również wpływu na ważność zawartego z nim porozumienia w postaci uzgodnienia indywidualnego programu usamodzielniania, albowiem pamiętać należy, iż orzeczenie sądowe o ubezwłasnowolnieniu wywołuje skutki ex nunc, o czym organy wydają się zapominać uzależniając aktualność przedmiotowego dokumentu od następczej przecież w stosunku do niego okoliczności.

Zdaniem Sądu w świetle przepisów prawa nie można także zaakceptować poglądu, iż zobowiązanie się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia, opracowanego wspólnie z opiekunem usamodzielnienia (art. 88 ust. 6 u.p.s.) może polegać wyłącznie na osobistym, odręcznym złożeniu podpisu pod takim programem. "Zobowiązanie się" oznacza nic innego jak złożenie oświadczenia woli, iż osoba usamodzielniania akceptuje i podejmuje się realizacji ustalonego programu. W przypadku osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie do składania wszelkich oświadczeń w jej imieniu uprawniony jest opiekun prawny (art. 175 i 155 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Ustawa o pomocy społecznej nie czyni zastrzeżenia co do formy, w jakiej to oświadczenie woli ma być złożone, ani też nie wskazuje, że brak zdolności do czynności prawnych po stronie beneficjenta przedmiotowej pomocy stanowi bezwzględną przeszkodę przyznania tego świadczenia.

Przechodząc z kolei do rozważenia przesłane przyznania pomocy określonych w art. 88 ust.1 u.p.s. wskazać należy, że indywidualny program usamodzielniania w niniejszej sprawie zakładał wykorzystanie otrzymanej pomocy na zapewnienie skarżącemu mieszkania, umożliwienie kontynuowania nauki i znalezienie zatrudnienia. Omówiona skarżącemu pomoc ma za zadanie umożliwić mu dostatecznie samodzielną egzystencję biorąc pod uwagę wszystkie aspekty życia społecznego. Analizując uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego stwierdzić należy, iż powołał on jeden z wielu elementów indywidualnego programu usamodzielniania wymienionych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 sierpnia 2012 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2012 r., poz. 954), polegającego na uzyskaniu kwalifikacji zawodowych i podjęciu zatrudnienia. Znalezienie zatrudnienia nie może być potraktowane jako najważniejszy cel uzgodnionego programu, konstytuujący w istocie jego zasadność i moc prawną, a uznać należy, na podstawie zdawkowych wyjaśnień organu odwoławczego, że taki właśnie pogląd organ ów przyjął. Ponadto, ubezwłasnowolnienie całkowite nie zamyka skarżącemu do uzyskania kwalifikacji zawodowych (który to proces, zgodnie ze stanem faktycznym, efektywnie realizuje), ani podjęcia zatrudnienia (polski system prawny nie wyklucza możliwości zatrudnienia osób ubezwłasnowolnionych). Powtórzyć także należy za WSA w Warszawie, iż posłużenie się w ustawie określeniem "program usamodzielnienia" oznacza, że chodzi o zaplanowanie pewnych działań "usamodzielnianego", a nie ich "bezwzględne" zrealizowanie. Podejmowane czynności mają przede wszystkim służyć usamodzielnieniu się osoby, a nie samej idei zrealizowania programu. Program jest determinowany konkretnym celem ustawowym. Może się zatem okazać, że musi on zostać zmieniony z uwagi na to, iż przewidziane w nim kroki nie prowadziłyby - na skutek zmieniających się okoliczności - do zrealizowania celu, któremu ma służyć (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2165/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wspomniano, z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący zaniechał współpracy z opiekunem usamodzielniania, czy też realizacji założeń programu usamodzielniania. Z oświadczenia opiekuna prawnego skarżącego wynika natomiast, że powoli osiąga on zdolność do funkcjonowania w społeczeństwa przy właściwym wykorzystaniu dotychczas przyznawanych środków. Z uwagi na cel przedmiotowych regulacji odmówienie skarżącemu wnioskowanego świadczenia jawi się jako całkowicie bezzasadne z powodu niewykazania przez organy orzekające w sprawie zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kompleksowe, odpowiadające przepisom prawa administracyjnego załatwienie sprawy wymaga bowiem od organu wszechstronnego zbadania dotyczących jej okoliczności, co z kolei powinno wyraźnie wynikać z przedstawionego przez organ uzasadnienia decyzji administracyjnej. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 781/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ, wskazując w niniejszej sprawie jako przyczynę rozstrzygnięcia okoliczność ubezwłasnowolnienia całkowitego i związaną z nią utratę skarżącego zdolności do czynności prawnych nie wypełnił ciążących na nim obowiązków z art. 7, 77 §1 i 107 §3 k.p.a. Podkreślić należy, że – jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu – uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić odpowiedź na pytanie "dlaczego", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić tę pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania, (tak: Jan Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6, str. 511).

Prowadząc dalsze postępowanie administracyjne organy administracji powinny przede wszystkich uzupełnić wskazane braki formalne postępowania, a następnie ponownie rozważyć możliwość przyznania skarżącemu pomocy z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, uznając wniesioną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).