III OSK 6044/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-10	
Data wpływu	2021-08-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 657/20	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/20 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku P. z siedzibą w W. z dnia 18 czerwca 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 czerwca 2020 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 657/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 czerwca 2020 r. P. złożyła drogą elektroniczną do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwróciła się o udostępnienie danych w zakresie wynagradzania dyrektorów stołecznych ośrodków pomocy społecznej (OPS) i Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście (CPS) - podanie:

1. ile kwotowo wynosi/ło - wynagrodzenie zasadnicze dyrektorów ww. jednostek w podziale na wszystkie i poszczególne dzielnice Warszawy oraz w poszczególnych miesiącach 2019r. i 2020r.? Podanie danych kwotowych z podziałem na poszczególne jednostki i miesiące (najlepiej w formie tabeli);

2. Ile wynosi/ły kwotowe i procentowe dodatki motywacyjne dyrektorów ww. jednostek w podziale na wszystkie i poszczególne dzielnice Warszawy oraz w poszczególnych miesiącach 2019r. i 2020 r.? Podanie danych kwotowych i procentowych dodatków z podziałem na poszczególne jednostki i miesiące (najlepiej w formie tabeli);

Pismem z 24 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy, w związku z koniecznością analizy sprawy i ewentualnego przygotowania stosownych informacji przez właściwe merytorycznie komórki organizacyjne, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p."), przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do 18 sierpnia 2020 r.

Pismem z 25 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy z uwagi na rozproszenie danych, o których mowa w ww. wniosku (brak ich w jednym zbiorze), zwrócił się do Burmistrzów Dzielnic m.st. Warszawy o przygotowanie odpowiedzi na ww. wniosek w zakresie nadzorowanych przez nich jednostek organizacyjnych, aby być w posiadaniu tych danych, gdy uzna, że stanowią one informację publiczną.

Pismem z 13 sierpnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy udzielił skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek, wskazując, że informacje o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne z tytułu zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych m.st. Warszawy, w tym dyrektorów OSP oraz dyrektora Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście, zawarte są w oświadczeniach majątkowych ww. osób, publikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej m.st. Warszawy (https://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/oswiadczenia_majatkowe/default.htm).

Wyjaśnił też, że dane dotyczące wynagrodzeń w zakresie szerszym, niż zawarte w oświadczeniach majątkowych na temat poszczególnych składników wynagrodzenia mają charakter informacji ad personam i nie stanowią informacji publicznej, więc nie podlegają udostępnieniu. Do uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Pismem z 16 października 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. w odpowiedzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie dopuścił się bezczynności, albowiem udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle akt sprawy Prezydent m.st. wypowiedział się w zakresie przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie prawem przewidzianym, informując dlaczego nie jest możliwe udzielenie żądanej przez skarżącą odpowiedzi. W tym kontekście nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Organ bez zbędnej zwłoki podjął działania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej, informując w terminie prawem przewidzianym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Sąd ten nie zakwestionował, że informacja o wysokości i sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki. Zauważył jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także dodatki motywacyjne) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. Zdaniem sądu Prezydent m.st. nie pozostawał w bezczynności, uznając, że sformułowane przez skarżącą pytania dotyczyły informacji ad personam. Rozpatrzenie wniosku skarżącej w żądanym zakresie stanowiłoby nadużycie prawa do informacji publicznej. Prezydent przez udzielenie w ustawowym terminie informacji (odpowiedź z 13 sierpnia 2020r.) nie był bezczynny – w piśmie tym wyjaśnił, że chęć uzyskania spersonifikowanej informacji o wysokości zasadniczego wynagrodzenia oraz wysokości wypłaconego dodatku motywacyjnego konkretnemu dyrektorowi ośrodka pomocy społecznej, czyli dochód uzyskiwany przez konkretną osobę, nie podlega udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Do uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest bowiem konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Informacja na temat wypłaconego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku motywacyjnego w poszczególnych miesiącach w 2019 r. i 2020 r. dyrektorom ośrodków społecznych z podziałem na poszczególne dzielnice jako informacja o konkretnej osobie (ad personam) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ten dodał, że kwestię jawności wynagrodzeń pracowników samorządowych uregulowano w art. 24h ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).

Mając powyższe na względzie, sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez wadliwe przyjęcie, iż informacja o wynagrodzeniu zasadniczym oraz dodatkach motywacyjnych dyrektorów ośrodków pomocy społecznej nie stanowi informacji publicznej jako informacja o charakterze ad personam, podczas gdy wynagrodzenia ww. dyrektorów jednostek należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, jako związane ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem informacje te mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej (jako dotyczące zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz odnoszące się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego);

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez wadliwe przyjęcie, iż informacja o wynagrodzeniu zasadniczym oraz dodatkach motywacyjnych konkretnych osób fizycznych piastujących stanowiska dyrektorów ośrodków pomocy społecznej nie stanowi informacji publicznej, jako informacja o charakterze ad personam, podczas gdy wynagrodzenia ww. dyrektorów jednostek należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, jako związane ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem informacje te mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej (jako dotyczące zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz odnoszące się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego);

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ w realiach sprawy terminowo wykonał obowiązek wynikający z wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, mimo że ani nie udostępnił oczekiwanych danych ani nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ich udostępnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, iż wniosek dotyczył wskazania kwot wypłacanych (tytułem wynagrodzenia oraz dodatków motywacyjnych) konkretnych osobom, podczas gdy wniosek dotyczył udostępnienia informacji w zakresie wysokości wynagrodzeń oraz dodatków motywacyjnych piastunów określonych funkcji, tj. dyrektorów jednostek ośrodków pomocy społecznej, niezależnie od faktu, jaka osoba in conreto pełni ww. funkcje;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji i w konsekwencji uznanie, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kwot wynagrodzeń i dodatków motywacyjnych wypłacanych dyrektorom jednostek ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy wniosek ten dotyczył jedynie informacji o wysokości wynagrodzenia oraz dodatków motywacyjnych ww. dyrektorów, a w jego treści brak jest jakiegokolwiek sformułowania mogącego świadczyć o zamiarze uzyskania informacji w zakresie faktycznie wypłacanych dyrektorom kwot;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez uznanie, iż okoliczność, że personalia dyrektorów ośrodków pomocy społecznej należy uznać za powszechnie znane świadczy o tym, iż wniosek dotyczył spersonifikowanej informacji, podczas gdy nawet powiązanie konkretnej osoby z piastowaniem określonej funkcji nie wpływa na okoliczność, iż przedmiotem wniosku była informacja o wysokości wynagrodzenia wydatkowanego na konkretną funkcję, nie osobę, a więc kwot przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę dodatków motywacyjnych związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezobowiązanie organu do dokonania czynności, mimo pozostawania przezeń w bezczynności wobec nieudzielenia informacji przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa naruszenia prawa materialnego są dalej idące.

Pierwszy i drugi zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony. Ich istota sprowadza się do stanowiska, iż informacja o wysokości wynagrodzenia zasadniczego i dodatkach motywacyjnych wypłaconych każdemu z dyrektorów stołecznych ośrodków pomocy społecznej i Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Mieście Warszawa w poszczególnych miesiącach 2019 r i 2020 r. stanowi informację publiczną.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podjęta została próba zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników urzędu gminy i jednostek gminy, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną.

Podstaw prawnych w takiej kwalifikacji prawnej żądanej informacji można znaleźć jeszcze kilka na gruncie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą również wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), gdyż będąc zobowiązaniami podmiotu publicznego, obrazują rzeczywisty stan majątku publicznego. Wskazać nadto należy, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.).

Wnioskowana przez stronę skarżącą informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w stołecznych ośrodkach pomocy społecznej i Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Mieście Warszawa w poszczególnych miesiącach 2019 r i 2020 r. mieści się w pewnym sensie także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). Wynagradzanie pracowników obrazuje bowiem jeden z aspektów funkcjonowania organu, związany ze sposobami motywowania pracowników do pracy w urzędzie, nagradzania ich za ponadstandardowe zaangażowanie lub osiągnięcia. System nagradzania pozwala na formułowanie ocen dotyczących efektywność aparatu administracyjnego przez zestawienie jego wyników oraz ponoszonych nakładów finansowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo tym samym stwierdził, że wysokość wynagrodzeń konkretnych pracowników będących osobami pełniącymi funkcje publiczne finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, nie stanowi informacji publicznej, co oznacza, iż organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tę sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu w gruncie rzeczy z imienia i nazwiska, gdyż przypisanie do wnioskowanych stanowisk danych osób nie stanowi większego problemu, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom urzędu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19). W takiej sytuacji obowiązkiem organu było albo udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania tego rodzaju przesądził o bezczynności.

W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów wskazanych szczegółowo w dwóch pierwszych zarzutach prawa materialnego są uzasadnione. Jednocześnie brak rekcji organu w postaci albo udzielenia żądanej informacji publicznej w całości lub w części albo wydania decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. czyni zasadnym także zarzut trzeci, tj. naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażone w trzech zarzutach opartych na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są nieuzasadnione. W swej istocie sprowadzają się one do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez nieuprawnione przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczył wysokości wynagrodzeń wypłaconych określonym w jego treści osobom, zamiast przyjęcia, iż dotyczył on wysokości wynagrodzeń na stanowiskach dyrektorów stołecznych ośrodków pomocy społecznej i Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Mieście Stołecznym Warszawa. Przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie służą do zwalczania prawidłowości ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty

i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego

i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji dokonał jednakże błędnej wykładni prawa materialnego i uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co przesądziło o treści wyroku. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska prawnego sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co także z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym.

Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14). Rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym. Z tych przyczyny pierwsze trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Czwarty zarzut naruszenia prawa procesowego jest zasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest wątpliwości, iż po pierwsze, wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej, po drugie, wniosek, mimo że został sformułowany w taki sposób, że nie wskazuje wprost, że wnioskowana jest informacją dotyczącą konkretnych osób, to z tej racji, iż chodzi w nim o konkretne jednostkowe w skali gminy stanowiska, w swej istocie dotyczy zapytania o wynagrodzenia osób znanych z imienia i nazwiska, gdyż dane tych osób są publicznie dostępne. Z tej przyczyny obowiązkiem organu było jego rozpoznanie w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., czego organ nie uczynił. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było albo uznanie, że dotyczy on osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części, albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z uznaniem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Brak działania tego rodzaju przesądził o bezczynności organu. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu pierwszej instancji było orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w tym sensie zarzut ten uznać należało za uzasadniony.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał naruszenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do wadliwego oddalenia przedmiotowej skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. wywody dotyczące art. 1. ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5h u.d.i.p., stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego stowarzyszenia w zakreślonym terminie. Uwzględniając fakt, że bezczynność organu jest skutkiem wadliwego zastosowania art. 1. ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5h u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. 2. wyroku. Z tego powodu brak było również podstaw do zasądzenia w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. wnioskowanej sumy pieniężnej. W tym zakresie w pkt. 3. wyroku skarga została w pozostałej części oddalona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Koszty te wynoszą 1140 zł. Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika za czynności podjęte przed sądami obu instancji (480 + 360 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wpis od skargi (100 zł).