II OSK 270/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-07	
Data wpływu	2020-01-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 240/19	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargi	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1025; art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 4 pkt 2, § 4 pkt 5, § 4 pkt 9; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; § 5, § 6, § 7.; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2018 nr 0 poz 799; art. 3 pkt 39, art. 3 pkt 50, art. 72 ust. 1 pkt 6, , art. 73, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 6 pkt 2; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 71; § 3 ust. 1 pkt 86, § 3 ust. 1 pkt 87; Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 106 § 5, art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1161; art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1575; art. 233 § 1; Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2,; 
Dz.U. 2018 nr 0 poz 265; (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. J. T. i Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 240/19 w sprawie ze skarg A. J. T. oraz K. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - rejon ulicy [...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I. i w tym zakresie oddala skargi, 2. oddala skargę kasacyjną A. J. T., 3. zasądza od A. J. T. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. P.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., II SA/Kr 240/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg A. J. T. oraz K. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwaną dalej "Radą") z dnia [...] września 2018 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – rejon ulicy [...]" (dalej "uchwała [...]" lub "plan"): w punkcie I. sentencji stwierdził nieważność § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały, natomiast w punkcie II. – w pozostałej części skargi oddalił.

Początkowo skargi na uchwałę Rady z dnia [...] września 2018 r. zostały odrębnie zarejestrowane jako II SA/Kr 240/19 (skarga A. T. ) oraz II SA/Kr 299/19 (skarga K. P.). Później, w toku prowadzonego postępowania, wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., obie sprawy z wymienionych skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygnaturą II SA/Kr 240/19 – zob. k. 139 akt sądowych).

Uprzedzając dalsze sprawozdanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że A. J. T. i K. P. mieli w sprawie odrębne interesy (związane z prawem do różnych nieruchomości) i przedstawili w swych skargach odrębne zarzuty. K. P. nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., rezygnując tym samym z dalszego dochodzenia praw w zakresie zgłoszonym wcześniej w skardze. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku odstąpił od relacjonowania przebiegu postępowania i stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części, w jakiej zaskarżony wyroku dotyczył sprawy ze skargi K. P. .

A. J. T. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej "K.c.").w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy;

2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego do nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.ws.zakr.proj.pl.") poprzez wadliwe określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, skutkujące niezapewnieniem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego;

4. art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 2 i 5 r.ws.zakr.proj.pl. przez nieprawidłowe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

5. § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. Urz. Nr 100, poz. 908, dalej "r.ws.ZTP") poprzez przyjęcie uchwały niezgodnej z zasadami techniki prawodawczej i mogącej powodować istotne wątpliwości w kwestii przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania;

6. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") poprzez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego (to jest działek [...] i [...], obręb [...]) oraz o zasądzenie na jego skarżącego kosztów postępowania.

A. T. wskazał, że swój interes prawny wywodzi z prawa własności dziełek [...] i [...] w rejonie ul. [...] w Krakowie ([...]). Na działkach tych planował realizację zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ramach przygotowania inwestycji dla nieruchomości wydano szereg decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (skarżący wymienił trzy decyzje) oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wejście w życie planu uniemożliwiło uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nieruchomość została wyłączona z zabudowy. Znalazła się w granicach terenu rolniczego w parku krajobrazowym oznaczonego symbolem R.4 oraz w granicach terenu zieleni w parku krajobrazowym obejmującego starorzecze wraz z obudową biologiczną ZN/WS.2.

Zdaniem skarżącego ustalenia planu w sposób rażący naruszają jego interes prawny z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości zabudowy. Organy nie wykazały natomiast, iż wprowadzenie regulacji wyłączającej zabudowę było uzasadnione szczególnymi okolicznościami, w tym koniecznością ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw czy też interesów.

A. J. T. dalej podniósł, że wedle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednym z podstawowych elementów układu komunikacyjnego na terenie objętym ustaleniami planu jest ulica Kolna, która wprawdzie w znacznej części ma charakter drogi gruntowej, ale z uwagi na swój przebieg dociera do wielu nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Tymczasem droga ta, poza krótkim fragmentem w północno-zachodniej części planu, nie została wydzielona w planie jako teren infrastruktury drogowej - ani jako droga publiczna, ani jako droga wewnętrzna. Jej przeznaczenie zostało określone tak samo jak terenów do niej przylegających, czyli albo jako teren rolniczy w parku krajobrazowym, albo jako teren zieleni nieurządzonej w parku krajobrazowym.

Dodatkowo skarżący wskazał na istotną niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu z uwagi na rozbieżności pomiędzy parametrami poszczególnych dróg (w zakresie szerokości) wskazanymi w części tekstowej planu, a szerokościami poszczególnych dróg wynikającymi z rysunku planu.

A. J. T. dostrzegł też niespójność w zakresie ustaleń planu co do zasad lokalizacji miejsc parkingowych wynikających z § 13 ust. 9 i § 15 pkt 3 ustaleń planu. Z przepisu § 13 ust. 9 pkt 1 ustaleń planu wynika, że na terenach oznaczonych symbolami KDX.1 - KDX.7 obowiązuje zakaz lokalizacji miejsc parkingowych. Tymczasem z przepisu § 15 pkt 3 ustaleń planu wynika, że miejsca parkingowe mieszczą się w przeznaczeniu tych terenów, na co wskazuje brak zamieszczenia tych terenów w wyjątkach przywołanych w tym przepisie.

W ocenie skarżącego wadliwe okazały się ustalenia dotyczące zasad skomunikowania terenu oznaczonego symbolem US.1. W ustaleniach planu nie uwzględniono mostu łączącego tereny US.1 i US.2, który przebiega ponad terenem WS.2. Na terenie WS.2 plan przewiduje bowiem wyłącznie lokalizację urządzeń hydrotechnicznych oraz urządzeń i obiektów przeciwpowodziowych. Brak jest natomiast regulacji wskazujących na możliwość utrzymania, remontu lub przebudowy istniejącego obiektu mostowego. Tymczasem dojazd do terenu US.1 jest konieczny ze względu na znajdujące się tam obiekty i urządzenia toru kajakowego.

Skarżący zarzucił następnie, że nieprawidłowo określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Zawarte w planie zasady są określone w sposób niezwykle ogólny, nieprecyzyjny oraz niejasny, co może uniemożliwić lub istotnie utrudnić stosowanie wymienionych zasad w praktyce. W szczególności dotyczy to nakazu zastosowania kompozycji i właściwego doboru gatunkowego, z wyłączeniem elementów obcych krajobrazowe przy realizacji i utrzymaniu zieleni urządzonej (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu).

A. J. T. wskazał, że w § 8 ust. 26 planu, określającym wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadzono zakaz wykonywania na terenie objętym planem instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż zgodnie z P.o.ś. ograniczenie tego rodzaju wprowadza sejmik województwa.

Skarżący podniósł ponadto, że kwestionowana uchwała zawiera szereg nieprawidłowości wskazujących na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej, czego efektem jest przyjęcie uchwały, która jest dalece niespójna i nieprecyzyjna. Dotyczy to braku spójności ustaleń planu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.ws.przed."). W § 8 ust. 17 pkt 7 planu ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem między innymi "zmiany użytku na użytek rolny". Zgodnie z r.ws.przed. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie należy zmiana każdego użytku na użytek rolny, ale zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny. Z kolei w § 8 ust. 19 pkt 2 planu wskazano, że w zakresie zasad kształtowania i urządzania zieleni obowiązuje zasada kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków. Może to oznaczać brak możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczność usuwania istniejących zadrzewień.

Jak wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., II SA/Kr 240/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. stwierdził nieważność § 8 ust. 26 uchwały [...], natomiast w punkcie II. w pozostałej części skargi oddalił.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący z uwagi na przysługujące prawo własności nieruchomości w obrębie planu byli legitymowani do jego zaskarżenia.

Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy Sąd uznał, że zaskarżony plan jest wadliwy w zakresie § 8 ust. 26, gdzie zawarto "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych". Stwierdził, że przepis ten jest nieważny na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ narusza właściwość organów, wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla sejmiku województwa dotyczące wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (art. 96 ust. 1 P.o.ś.). Sąd argumentował, że nie ma w u.p.z.p. podstaw by dopuścić zdublowanie omawianej kompetencji. Motywując to powołał się na stanowisko wyrażone w judykaturze (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r., IV SA/Po 334/19 i w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Kr 373/18 oraz z dnia 20 listopada 2018 r.. II SA/Kr 1277/18).

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2023 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdził nieważność planu w części obejmującej § 8 ust. 26.

Dalej Sąd pierwszej instancji odniósł się do pozostałych zarzutów skarg, których nie uwzględnił.

Gdy chodzi o skargę A. J. T. wskazał, że wedle obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014 r., [...] , działki skarżącego [...] i [...] zostały przypisane do jednostki urbanistycznej [...] – [...] – [...] oraz do terenów ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów Studium określa następujący kierunek zagospodarowania: funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Sąd opisał także ustalenia studium zawarte w tomie III dla poszczególnych jednostek urbanistycznych.

Dalej w motywach wyroku zaznaczono, że działki A. J. T. oznaczono w planie jako: R.4 - tereny rolnicze w parku krajobrazowym o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (wschodnia mniejsza część działki [...] oraz północno-wschodnia większa część działki [...]) oraz ZN/WS.2 – tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (zachodnia większa część działki [...] oraz południowo-zachodnia mniejsza część działki [...]). Dla tak wyznaczonych przeznaczeń terenów plan ustala w § 20 ust. 1 Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, oznaczone symbolami R.l - R. 13, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne. W ust. 2 § 20 w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, ustalono: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) dopuszczenie zagospodarowanie terenów R. 12 i R. 13 w ramach zalesień; 3) zakaz lokalizowania budynków; 4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m. Z kolei w § 22 ust. 1 planu wyznaczono tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, oznaczone symbolami ZN/WS.l - ZN/WS.3, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów ustalono 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) zakaz lokalizowania budynków; 3) dopuszczenie lokalizacji urządzeń wodnych oraz 4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m.

Sąd zaznaczył, że przeznaczenie działek [...] i [...] na Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (R.4) oraz Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (ZN/WS.2) jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium.

Zdaniem Sądu słusznie w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że ustalone przeznaczenie powyższego terenu jest spójne z dotychczasową polityką miasta, które konsekwentnie omawiany teren przeznaczało we wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych na cele rolne (np. jako RP - wedłg planu ogólnego miasta Krakowa z 1994 r.).

Sąd akcentował, że wyłączenie działek skarżącego z zabudowy znajduje potwierdzenie w opracowaniu ekofizjograficznym, gdzie na stronach 51-56 dla rozważanego terenu przewidziano dominację funkcji przyrodniczej i wyłączenie zainwestowania (urbanizacji). Obszar opracowania jest częścią korytarza ekologicznego o randze międzynarodowej, przez co zachowanie jego przyrodniczej spójności przestrzennej jest szczególnie istotne. Utrzymanie zarówno wewnętrznej (w obrębie miasta) jak i zewnętrznej (łączność z terenami sąsiednimi) ciągłości przestrzennej wzmacnia dodatkowo sprawność ekosystemów miejskich, daje możliwość rekreacji, (m. in. poprowadzenia szlaków turystycznych i ścieżek rowerowych) w otoczeniu zieleni.

Sąd doszedł do przekonania, że w świetle studium oraz opracowania ekofizjograficznego wyłączenie działek [...] i nr [...] z zabudowy znajduje uzasadnienie w istniejących uwarunkowaniach środowiskowych na tym terenie. Sąd nie uznał więc zasadności zarzutu przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego (naruszenie art. 140 K.c., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Gdy chodzi o podniesioną w skardze kwestię niedostatecznego niezapewnienia dostępu działek skarżącego do drogi publicznej poprzez niewyodrębnienie ul. [...] w planie jako terenu infrastruktury drogowej (drogi publicznej albo wewnętrznej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Przypomniał, że działki [...] i [...] zostały oznaczone jako R.4 i ZN/WS.2, to jest tereny rolne lub zieleni. Nie wymagają więc obsługi komunikacyjnej, jak tereny budowlane, lecz jak tereny rolne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są również grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że nie ma konieczności wyodrębnienia dróg dojazdowych obsługujących tereny rolne liniami rozgraniczającymi w planach miejscowych. Tego rodzaju drogi nie podlegają przepisom o drogach publicznych i nie są również drogami wewnętrznymi. Sąd zaznaczył nadto, że zgodnie z § 15 pkt 2 skarżonej uchwały "z wyłączeniem Terenów lasów ZL.1-ZL.3, w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak: (...) 2) dojścia piesze, trasy rowerowe, drogi dojazdowe wzdłuż wałów, dojazdy zapewniające skomunikowanie terenu działki z drogami publicznymi, niewyznaczone na rysunku planu". Sąd nie zgodził się, że pominięcie w planie ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania ul. [...] powoduje, że nieruchomość skarżącego nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten został zapewniony w planie adekwatnie do przeznaczenia działek [...] i [...], poprzez ul. [...], stanowiącą na tym odcinku drogę dojazdową do gruntów rolnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie dotyczą one interesu prawnego A. J. T. . Dotyczy to zarówno zarzutu niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu z uwagi na rozbieżności pomiędzy parametrami poszczególnych dróg, jak też zarzutu dotyczącego terenów US.1 i US.2 oraz istniejącego obiektu mostowego łączącego te tereny – które to tereny znajdują się w znacznym oddaleniu od działek skarżącego.

Zdaniem Sądu nie dotyczył interesu prawnego skarżącego również zarzut zbyt ogólnego sformułowania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu). Nieruchomości skarżącego nie stanowią "przestrzeni publicznych", które zostały wprost wymienione w § 10 ust. 1 uchwały jako ZPzz.1, KDZ.1, KDZ.2, KDL.1, KDL.2, KDD.1 – KDD.5 oraz KDX.1 – KDX.7. To nie A. T. jest adresatem omawianej regulacji, a zatem nie może on jej również skutecznie kwestionować.

Dalej Sąd wskazał, że nieruchomości skarżącego mogą dotyczyć kwestionowane przez niego § 8 ust. 17 pkt 7 oraz § 8 ust. 19 pkt 2 planu, lecz przepisy te nie naruszają prawa.

W § 8 ust. 17 pkt 7 planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem między innymi zmiany użytku na użytek rolny. Fakt posłużenia się przez lokalnego prawodawcę pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" wskazuje na odniesienie do r.ws.przed. W § 3 ust. 1 r.ws.przed do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono w pkt 86 i 87 "zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny" przy spełnieniu dodatkowych warunków. Należy z tego wywnioskować, że pozostałe sposoby zmiany użytków nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie są objęte zakresem § 8 ust. 17 planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zestawienie powyższych regulacji wbrew argumentom skarżącego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skoro w planie zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w drodze wyjątku dopuszczono "zmianę użytku na użytek rolny", to niewątpliwie chodziło o przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 r.ws.przed.

Sąd nie uznał także zarzutu skargi dotyczącego § 8 ust. 19 pkt 2 planu i zawartej tam zasady kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków. Wyjaśnił, że w § 5 ust. 1 pkt 5 – 7 planu wskazuje się, że "Elementy planu oznaczone na rysunku planu, stanowiące ustalenia planu, to ciągi widokowe; punkty widokowe; powiązanie widokowe pomiędzy kopcami". Wedle § 6 ust. 3 planu: "W obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak powiązanie widokowe pomiędzy kopcami, punkty i ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu". Wreszcie w § 6 ust. 4 w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, wprowadzono 1) nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu punktów, ciągów i powiązań widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) ochronę przed naturalną sukcesją roślinności wysokiej w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że pojęcie "w sposób nieprzesłaniający widoków" należy interpretować w połączeniu z wymienionymi wyżej regulacjami, które wprowadzają szczególną ochronę niektórych "rodzajów" widoków. Sąd zgodził się z organem (odpowiedź na skargę), że kwestionowany przepis planu nie oznacza braku możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczności usuwania istniejących zadrzewień.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r., II SA/Kr 240/19 skargi kasacyjne złożyli Miasto Kraków oraz A. J. T. .

Miasto Kraków zaskarżyło punkt I sentencji wyroku wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zwróciło się nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Przeciwko orzeczeniu stwierdzającemu nieważność planu w zakresie § 8 ust. 26 Miasto Kraków przedstawiło zarzuty naruszenia:

– art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś. poprzez uznanie, iż sejmik województwa posiada kompetencje do podjęcia uchwały zakazującej wykonywania instalacji w na paliwa stałe w obiektach budowlanych, podczas gdy organ ten wedle wskazanego przepisu jest upoważniony jedynie do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (a nie do wprowadzenia zakazów wykonywania instalacji w na paliwa stałe w obiektach budowlanych);

– art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 26 planu, gdy tymczasem powinno dość do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

– art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności § 8 ust. 26 planu, w sytuacji, gdy w tym zakresie należało oddalić skargę;

– art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1460) w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Miasta Kraków prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż gmina posiada kompetencje w zakresie wprowadzonego w treści zaskarżonej uchwały zakazu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 P.p.s.a.;

– art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wadliwą ocenę, że gmina naruszyła kompetencje zastrzeżone dla sejmiku województwa;

– art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W odrębnej skardze kasacyjnej A. J. T. zaskarżył natomiast punkt II. wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., II SA/Kr 240/19 domagając się jego uchylenia w tej części i przekazania w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wymieniony skarżący przedstawił przy tym zarzuty naruszenia:

– art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do jego nieruchomości;

– art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości;

– art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.ws.proj.pl. poprzez uznanie, że plan w sposób prawidłowy określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, pomimo tego, że przyjęte ustalenia skutkują brakiem zapewnienia nieruchomościom należącym do skarżącego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;

– art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 i 5 r.ws.proj.pl., poprzez błędne uznanie, że w zaskarżonej uchwale w sposób prawidłowy określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

– § 5 - 7 Załącznika do r.ws.ZTP poprzez błędne uznanie, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej;

– art. 28 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że organy planistyczne nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego;

– art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 2, 5 i 10, art. 28 u.p.z.p., § 4 pkt 2, 5 i 9 r.ws.proj.pl., art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego.

W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2019 r. Miasto Kraków przedstawiło odpowiedź na skargę kasacyjną A. J. T. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie związanych z tym kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Miasta Kraków zasługuje na uwzględnienie. Z kolei skarga kasacyjna A. J. T. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Rozpoznając w pierwszej kolejności skargę kasacyjną Miasta Kraków, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafny jest przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś., a także art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., jak i również art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżące kasacyjnie Miasto Kraków zasadnie wywiodło, wskazując na te przepisy, że w ich świetle nie ma podstaw do wyłączenia uprawnień planistycznych gminy (na rzecz sejmiku województwa) co do wprowadzenia zakazów wykonywania instalacji w na paliwa stałe w obiektach budowlanych, a rezultacie nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały [...] w odniesieniu do § 8 ust. 26.

Wypowiadając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony już wcześniej w trzech wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 1382/20, II OSK 3494/19 i II OSK 376/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjął zarazem przedstawioną tam trafną argumentację za swoją.

Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na stronie 15 uzasadnienia zawarł wypowiedź, która wymaga pewnej korekty. Otóż Sąd pierwszej instancji z jednej strony podał w wątpliwość interes prawny (legitymację) A. J. T. do zakwestionowania § 8 ust. 26 planu (wskazał, iż nieruchomości skarżącego nie są zabudowane, stąd nie odnosi się do nich "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych"), lecz zarazem, mimo to, rozpoznał zarzut skarżącego dotyczący tego przepisu planu i co więcej – uwzględnił go. Przywołanej wypowiedzi Sądu można zarzucić brak spójności. Skoro bowiem kwestionowany przepis planu miał się nie odnosić do przedmiotu własności skarżącego, to zarazem w zasadzie rozważane zagadnienie nie powinno być w oparciu o jego skargę rozpatrywane. Powyższa uwaga nie ma jednak ostatecznie znaczenia, gdyż przeciwnie do założeń Sądu pierwszej instancji z dostępnych publicznych baz danych przestrzennych wynika, że na działkach skarżącego [...] i [...]znajdują się dwa budynki (zob.: serwis mapowy Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej – msip.krakow.pl udostępniający dane, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. rok 2021 r., poz. 214). Należy więc przyjąć, że A. J. T. mógł wywieść skargę w odniesieniu do § 8 ust. 26 planu kwestionując "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., II SA/Kr 240/19 uznał – powołując się na art. 96 ust. 1 i art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś. – że to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 P.o.ś. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Tym samym Sąd zakwestionował uprawnienie Rady do wprowadzenia w planie § 8 ust. 26 zawierającego "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego wyżej poglądu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera enumeratywne wyliczenie obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wśród których wymienia się między innymi zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3). W § 4 r.ws.proj.pl. ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 P.o.ś. Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 6 P.o.ś. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

W świetle powyższych przepisów jawi się jako zbyt daleko idące stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wprowadzenie do planu "Zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych" nie mogło być materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przywołane w poprzednim akapicie regulacje w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści planu miejscowego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym.

Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy informować właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., II OSK 2365/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie w planie miejscowym ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Ponadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych na przykład w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrów, a także rodzajów instalacji, jakie mogą być w nich zastosowane. Wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego A. J. T. zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, organ planistyczny wprowadzając do planu § 8 ust. 26 nie wkroczył w kompetencje sejmiku województwa, lecz czynił to w oparciu o przepisy u.p.z.p.

W tym miejscu należy przytoczyć art. 96 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Ustawodawca upoważnił więc sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Oznacza to, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada nie wkroczyła w materię tzw. uchwał antysmogowych. Kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach, lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych.

Uznanie zasadności podniesionych przez Miasto Kraków i najdalej idących zarzutów naruszenia art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś., art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., jak i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia złożonej przez tą jednostkę samorządu terytorialnego skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił więc od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (art. 233 § 1 K.p.c., art. 106 § 5 P.p.s.a.), zwłaszcza, że w istocie rzeczy dotyczyły one tej samej problematyki, tyle że ujętej z perspektywy proceduralnej.

Skarga kasacyjna A. J. T. nie była natomiast usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że rozpoznając zarzuty wymienionego skarżącego przyjmował je ze zrozumieniem i orzekając miał na uwadze, że na skutek wejścia w życie uchwały [...] prawo własności A. J. T. do korzystania z posiadanych nieruchomości doznało znaczącego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się również z materiałem dowodowym przedstawionym do skargi i miał świadomość, iż w odniesieniu do działek [...] i [...]skarżący, względnie inne podmioty powiązane, poczynili daleko idące przygotowania do realizacji na wskazanych gruntach inwestycji mieszkaniowej (decyzje o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – k. 16-66 akt sądowych).

Skarga A. J. T. wpisuje się w nierzadko spotykany schemat sprawy, w której w kontekście uchwalenia planu miejscowego nakierowanego na ochronę wartości przyrodniczych, dochodzi do poważnej kolizji pomiędzy interesami podmiotów prywatnych – właścicieli nieruchomości oczekujących umożliwienia im inwestowania, a polityką przestrzenną gmin, które w drodze planów starają się wyhamować na pewnych obszarach presję inwestycyjną, starając się zachować je jako wolne od zabudowy lub przynajmniej ograniczyć na nich zabudowę.

W niniejszej sprawie A. J. T. w skardze kasacyjnej powiela i rozszerza zarzuty wywiedzione już uprzednio w skardze.

Dwa pierwsze zarzuty kasacyjne skarżący opiera na twierdzeniu o nieproporcjonalnej ingerencji w jego prawo własności (art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), co zarazem wiąże też z nadużyciem tzw. władztwa planistycznego, to jest przeznaczeniem terenów w planie miejscowym na określone cele na podstawie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. bez dostatecznego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak zaznaczono wyżej, uważnie zapoznał się z argumentacją skarżącego mając świadomość, że na skutek wejścia w życie planu jego prawo własności zostało znacząco ograniczone. Sąd musiał więc rozważyć, czy powody wyłączenia zabudowy w obszarze działek skarżącego [...] i [...] znalazły dostatecznie usprawiedliwienie.

Naczelny Sąd Administracyjny na potrzeby oceny powyższego zagadnienia analizował całą obszerną dokumentację planistyczną nadesłaną przez Miasto Kraków. W ostatecznym rozrachunku doszedł do przekonania, że wyłączenie od zabudowy terenów na południe od [...] w okolicy [...] i w obrębie [...] i [...] można usprawiedliwić wartościami przyrodniczymi. Warto przypomnieć – i nie wymaga to dowodu, gdyż wynika z przepisów prawa – że w dacie uchwalenia planu sporny teren, w obrębie którego znajdują się nieruchomości skarżącego, objęty był rozporządzeniem [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. w sprawie [...] – [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 654, poz. 3997). Dodać natomiast trzeba, że wskazany obszar chroniony ustanowiony został już w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W otoczeniu działek A. J. T. wyraźnie rysują się kontury starorzecza, terenów wartościowych przyrodniczo i opisanych w regulacjach dotyczących [...] – [...] (obecnie uchwała [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie [...]-[...], Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 r. poz. 2849).

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji stosownie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działki [...] i [...] objęto symbolem ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Oznacza to ukierunkowanie na różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, natomiast jako dopuszczalne zagospodarowanie przewiduje się terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne oraz rekultywację wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W ramach wytycznych dla planów miejscowych przyjęto natomiast dla wskazanego obszaru zieleń urządzoną do utrzymania i ochrony.

W świetle powyżej opisanych kierunków Studium, cel jakim jest ochrona wartości przyrodniczych w planie miejscowym (w otoczeniu działek A. J. T. ) – jawi się jako priorytetowy.

Dodać trzeba nadto, że nie jest tak, iż wyłączając z zabudowy obszar działek [...] i [...]Rada działała w sposób dowolny. Na potrzeby planu sporządzono Prognozę oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne. Są to dokumenty wymagane w procedurze planistycznej, które pozwalają – z reguły przy zasięgnięciu profesjonalnej wiedzy – całościowo spojrzeć na uwarunkowania środowiskowe planowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwie akcentował, że wedle opracowania ekofizjograficznego wyłączenie działek skarżącego z zabudowy znajduje potwierdzenie w zdiagnozowanych uwarunkowaniach lokalnych środowiska, gdzie ustalono potrzebę dominacji funkcji przyrodniczych, rozumiane przede wszystkim, jako brak zainwestowania (urbanizacji). Podobne wnioski płyną także z ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko przygotowanej na potrzeby zaskarżonego planu (zob. k. 903-974 akt planistycznych, zwłaszcza k. 857 i 967).

W skardze kasacyjnej A. J. T. deprecjonuje argumenty Miasta Kraków dotyczące wartości przyrodniczych terenów, w obrębie których znajdują się jego działki (s. 6 skargi kasacyjnej). Uważa, że twierdzenia Miasta (następnie Sądu pierwszej instancji) są bardzo ogólne i odnoszą się co do zasady nie tyle do jego działek, lecz do większego obszaru, wykraczającego nawet poza granice objęte planem. Skarżący podniósł, że z treści wyjaśnień organu, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast jakie merytoryczne przesłanki wskazywały na konieczność określenia przeznaczenia terenu oraz zasad jego zagospodarowania w sposób nieuwzgledniający wydanych w odniesieniu do tego terenu decyzji o warunkach zabudowy przewidujących możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym, że jego działki mogłyby być przeznaczone pod zabudowę bez uszczerbku dla zidentyfikowanych wartości przyrodniczych. Przeciwnie do tez skarżącego, w zasadzie wszystkie zebrane materiały planistyczne, które ukierunkowywały władze Krakowa w procesie planowania przestrzennego na rozważanym obszarze, skłaniały do potraktowania wartości przyrodniczych terenu jako priorytetowych i wymagających ochrony przed presją inwestycyjną.

Warto w tym miejscu poczynić też pewną uwagę dotyczącą ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, w planowaniu przestrzennym.

Otóż rozstrzygając związane z tym problemy, zwłaszcza dotyczące kolizji różnych interesów, trzeba mieć świadomość, że postulatom pro-środowiskowym łatwo postawić zarzut, iż są ogólne. Wartości w środowisku nie dają się bowiem z reguły inaczej opisać. Nie dotyczą wszakże konkretnej działki czy nieruchomości, z którą łączylibyśmy na przykład cenną faunę, florę czy krajobraz. Jak stanowi zresztą wprost ustawa (art. 3 pkt 39 P.o.ś.) przez środowisko rozumie się nie jeden, a "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Znaczenia środowiska i jego ochrony w planowaniu przestrzennym, przez to, że ma ono stosunkowo ogólny, trudny do uchwycenia charakter, nie można deprecjonować. Ochronie środowiska w planowaniu przestrzennym towarzyszą przez to określone problemy związane z jego postrzeganiem. W oczach inwestora, który sprzeciwiając się na przykład zakazowi zabudowy jego konkretnej działki (jak w niniejszej sprawie), może rysować się myląca perspektywa – może on wszakże pozostawać w pozornie usprawiedliwionym przekonaniu, że akurat jego inwestycja nie będzie miała większego znaczenia z punktu widzenia środowiska czy walorów przyrodniczych otoczenia. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że w planowaniu przestrzennym gminy obowiązane są kierować się zarówno ładem przestrzennym jak i zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ich rolą jest więc w ramach planowania przestrzennego integrowanie działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 P.o.ś.).

Przedstawione wyżej uwagi wydawać się mogą ogólne. Odnoszą się one natomiast z zasad zapisanych w przepisach prawa i mają znaczenie z perspektywy niniejszej sprawy. Jak bowiem wyobrazić sobie ochronę wartości przyrodniczych starorzecza [...] (terenów objętych zaskarżonym planem) w duchu zrównoważonego rozwoju, jak nie przez zatrzymanie presji urbanistycznej poprzez wprowadzenie wyłączenia terenów z zabudowy? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku zaskarżonego planu, gdzie w toku procedury planistycznej Studium i inne istotne dokumenty przemawiały za ochroną rozważanego terenu przed inwestowaniem, Rada miała usprawiedliwione podstawy do objęcia działek skarżącego symbolami R.4 (grunty rolne) oraz ZN/WS.2 zieleń na obszarze starorzeczy, które jak wiadomo łączą się z zakazem lokalizowania budynków. Akceptując przyjęte rozwiązania planistyczne przez oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zw. z art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.ws.proj.pl. Działki A. J. T. , z praw do których wywodzi on legitymację skargową, nie zostały przeznaczone pod zabudowę. Sąd ma świadomość, że w planowaniu przestrzennym gminy muszą określić zasady budowy systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a co za tym idzie określić między innymi warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 r.ws.proj.pl). Wymogi te nie oznaczają jednak obowiązku doprowadzenia drogi publicznej lub drogi wewnętrznej do każdej działki. Rozbudowa systemów komunikacji i warunków powiązań układu komunikacyjnego zależy od obiektywnego zapotrzebowania w tym zakresie, co jest pochodną przeznaczenia terenów w samym planie. Jeżeli gmina przeznacza na przykład tereny pod zabudowę, a te nie mają w ogóle dostępu do dróg publicznych, to zapewnienie w samym planie takiego dostępu jawi się jako konieczne. W warunkach niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje. Działkom skarżącego nadano przeznaczenie – grunty rolne i zieleń w obszarze starorzeczy. Nie wymagają one zapewnienia komunikacji, a w każdym razie dostępu do drogi spełniającego określone wymogi (na przykład takiego jak w przypadku zabudowy mieszkaniowej). Co więcej, przy działkach skarżącego nadal przebiega ul. Kolna, która jest ewidencyjną drogą zapewniającą okolicznym działkom dostęp do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniając powyższe wskazuje, że nie badał innych zastrzeżeń skarżącego dotyczących dróg w pozostałych częściach planu, gdyż skarżący nie posiadał legitymacji do kwestionowania elementów planu nie odnoszących się do jego interesu prawnego (wynikającego z prawa własności działek [...] i [...]).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia zaskarżonym planem art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 i 5 r.ws.proj.pl. Gdy chodzi o wprowadzenie – zdaniem skarżącego – zbyt ogólnych regulacji, takich jak dotyczące "nakazu zastosowania kompozycji i właściwego doboru gatunkowego, z wyłączeniem elementów obcych krajobrazowo przy realizacji i utrzymaniu zieleni urządzonej" (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu), to stwierdzić należy, iż kwestia ta mieści się poza obszarem objętym interesem prawnym A. J. T. . Wskazany przez niego w skardze, a obecnie w skardze kasacyjnej, przepis planu dotyczy przestrzeni publicznych – terenów oznaczonych symbolami ZPzz.1, KDZ.1, KDZ.2, KDL.1, KDL.2, KDD.1 - KDD.5 oraz KDX.1 - KDX.7 (§ 10 ust. 1 planu). Jego działki podpadają natomiast pod regulacje zawarte w § 20 i 22 planu.

Przekonująco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odparł zarzuty A. J. T. co do naruszenia r.ws.ZTP. W § 8 ust. 17 pkt 7 planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem między innymi zmiany użytku na użytek rolny. Odniesiono się więc do § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 r.ws.przed., gdzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono w pkt 86 i 87 "zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny" przy spełnieniu dodatkowych warunków. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – a więc przedsięwzięć wyliczonych w rozporządzeniu, a w drodze wyjątku dopuszczono w kategorii tych przedsięwzięć "zmianę użytku na użytek rolny", to niewątpliwie chodziło o przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 r.ws.przed.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie też wykazał, że A. J. T. bezzasadnie dopatruje się wątpliwości odnośnie regulacji zawartej w § 8 ust. 19 pkt 2 planu stanowiącej o zasadzie kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków. Gdy przepis ten zestawi się z § 5 ust. 1 pkt 5 – 7 oraz § 6 ust. 3 i 4 planu można dojść do przekonania, że wskazane w planie "nieprzesłanianie widoków" dotyczy widoków chronionych i nie oznacza – wbrew obawom skarżącego – braku możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczności usuwania istniejących zadrzewień.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. sentencji wyroku uwzględnił skargę kasacyjną Miasta Kraków dotyczącą punktu I. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w tej części i zarazem orzekł o oddaleniu skarg (z formuły wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r. wynika, że punkt I. dotyczył obu skarg).

W punkcie 2. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł natomiast o oddaleniu skargi kasacyjnej A. J. T. , uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych postaw.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i zarazem 204 pkt 1 P.p.s.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że kwota kosztów zasądzonych od A. J. T. na rzeczy Gminy Miejskiej Kraków ustalona została z uwzględnieniem zwiększenia wynagrodzenia pełnomocnika w stosunku do stawki bazowej (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Związane było to z faktem, że pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków, działając wprawdzie w jednej sprawie, podejmowała czynności niejako w podwójnej roli: jako autorka skargi kasacyjnej (uwzględnionej) oraz autorka odpowiedzi na skargę kasacyjną strony przeciwnej (która została oddalona) (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W punkcie 4. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. P. . Wyjaśnić należy, że choć skarżący ten co do zasady powinien na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. częściowo partycypować w kosztach postępowania kasacyjnego należnych Gminie Miejskiej Kraków, to jednak uwzględnić wypadało, że na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie podnosił on zarzutu, w efekcie którego doszło do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 26 planu. Zachodziła więc podstawa do odstąpienia od obciążania go kosztami postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 P.p.s.a.).