VI SA/Wa 1213/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-09-11	
Data wpływu	2012-06-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6046 Inne koncesje i zezwolenia	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza	
Sygn. powiązane	II GSK 136/13	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 6, art. 156 par 1 pkt 2, art. 163, art. 154-163, art. 13; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 42 poz 274; art. 16 ust 2, art. 19 ust 1, art. 16 ust 4 i 5, art. 1, art. 4, art. 3, art. 19 ust 4 pkt 2, art. 17 ust 1; Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447; art. 75 a ust 1; Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej też jako skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej E. w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.; dalej: sse).

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym:

Przedsiębiorca B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. w dniu [...] października 2004 r. uzyskało zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE E. Zostało one udzielone do dnia [...] października 2015 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku powołała się na art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Ponadto przedsiębiorca powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie mieleckiej specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie którego okres funkcjonowania strefy został wydłużony do dnia 31 grudnia 2020 r. W piśmie spółka podważyła również legitymacje organu do określania w treści zezwolenia zapisu dotyczącego okresu ważności zezwolenia. Według niej zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wywołuje skutków prawnych.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w zezwolenia w części dotyczącej terminu jego ważności, uznając, że wniosek w w/w zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie, albowiem nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Strona zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości decyzji i stwierdzenie nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

We wniosku spółka wskazała, że organ dopuszcza funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji w części wydanej bez podstawy prawnej oraz nie odniósł się do wskazanych przez spółkę faktów dotyczących wydłużenia działania SSE.

Minister Gospodarki po ponownym zapoznaniu się ze sprawą decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Uznał, że wydanie decyzji odmownej było uzasadnione, bowiem wiosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie wystąpiły okoliczności przewidziane przez ustawodawcę, dopuszczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do określenia okresu obowiązywania zezwolenia zwrócił uwagę, iż graniczny termin obowiązywania zezwolenia pozwala na stwierdzenie, że jednym z elementów tego zezwolenia może być ustalenie okresu jego obowiązywania, o ile w chwili udzielenia tego zezwolenia tożsamy z terminem, w którym dana specjalna strefa ekonomiczna przestaje funkcjonować.

Ponadto organ zaznaczył, iż twierdzenie spółki dotyczące nieustosunkowania się przez organ do wskazanych przez spółkę faktów wydłużenia działania sse nie ma uzasadnienia, gdyż w ustawie o sse nie ma przepisu, który by mówił o tym, że zezwolenie wydaje się na okres funkcjonowania strefy. Nadmienił, że zezwolenie zostało wydane w stanie prawnym, zgodnie z którym strefa została ustanowiona na okres 20 lat czyli do dnia [...] października 2015 r.

Za nieuzasadnione uznał zarzut naruszenia art. 6 i 8 K.p.a., albowiem podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyjaśnił, że w toku postępowania dokładnie przeanalizował argumenty, które zdaniem przedsiębiorcy uzasadniają unieważnienie zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Na powyższą decyzję strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do całości decyzji, a nie w części;

- art. 16 ust. 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" pozwala na określenie w zezwoleniu dowolnych elementów, w tym terminu jego obowiązywania;

- art. 19 ust. 1 ustawy o see poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa, lecz na okres wyznaczony w decyzji;

- art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłużony na mocy § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie mieleckiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 232, poz. 1555, z późn. zm.) okres funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych do dnia 31 grudnia 2020 r. nie obowiązuje w stosunku do zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia, gdyż organ wydając decyzję dokonał właściwej interpretacji przepisu art. 156 § 1 K.p.a., mając na względzie ugruntowane stanowisko NSA, zgodnie z którym przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, czyli z jego brzmienia nie należy wywodzić dodatkowych treści, w tym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o obowiązujący przepis prawa.

Minister uznał za nieuprawnione twierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o sse i uznanie, że zawarty w przepisie zwrot "w szczególności", odnoszący się wyłącznie do warunków ekonomicznych zezwolenia, pozwala na określenie w zezwoleniu dowolnych elementów, w tym terminu jego obowiązywania. Organ wskazał, że zezwolenie udzielone zostało przedsiębiorcy w oparciu o stan prawny aktualny na dzień jego udzielenia, i w tej dacie SSE ustanowiona została na 20 lat, czyli do [...] października 2015 r. i taka też data znalazła się w wydanym zezwoleniu.

Organ nie podzielił stanowiska spółki odnośnie błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse, twierdząc że Zarządzający strefą był uprawniony do zawarcia w zezwoleniu terminu jego obowiązywania. Termin obowiązywania zezwolenia określony w zezwoleniu nie jest sprzeczny z ustawowym okresem obowiązywania wynikającym z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, gdyż zezwolenie zostało wydane w stanie prawnym, w którym strefa została ustanowiona na okres 20 lat.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych uznał za niezrozumiały. Wskazał, że powołane przepisy nie dotyczą wydłużenia okresu funkcjonowania stref. Przepis art. 4 ww. ustawy pozostaje bez związku z kwestią terminu obowiązywania zezwolenia, gdyż przedmiotem tej regulacji jest określenie w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych prawa do zwolnienia od podatku dochodowego dochodu z działalności prowadzonej w specjalnych strefach ekonomicznych. Natomiast przepis art. 5 stanowi, ze przedsiębiorcy którzy przed dniem 1 stycznia 2001 r. uzyskali zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej zachowują prawo do zwolnień i preferencji podatkowych na zasadach określonych w przepisach poprzedzających nowelizację.

Ostatecznie organ podkreślił, ze żaden przepis w/w ustawy nie dotyczy wydłużenia okresu funkcjonowania stref. Natomiast fakt wydłużenia okresu funkcjonowania wszystkich stref do 2020 r. nie może stanowić podstawy do uznania, że ustawa nowelizująca ustawę o sse z 2008 r. rozstrzyga w jakikolwiek sposób kwestię terminu obowiązywania zezwoleń wydanych przed dniem jej wejścia w życie.

W związku z tym nieuzasadnione są wnioski Spółki co do intencji ustawodawcy w zakresie okresu obowiązywania wydanych już zezwoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r., którą po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia z dnia [...] października 2004 r. na prowadzenie przez podmiot – B. Sp. z o.o., z siedzibą w M., działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej E., w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 16 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o sse, a także art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie mieleckiej specjalnej strefy ekonomicznej.

W ocenie Sądu, przedstawione zarzuty są bezzasadne.

Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (dalej: zezwolenie) ma charakter aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej, wydawanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na rzecz określonego przedsiębiorcy (art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o sse). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. (art. 16 ust. 6 ustawy o sse).

Wydanie zezwolenia jest wyrazem stopniowej konkretyzacji prawa. Podstawowym aktem w tym zakresie jest ustawa o sse, która zgodnie z art. 1 reguluje (określa) zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzania takimi strefami oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu tym określa się:

1) nazwę, teren i granice strefy,

2) zarządzającego strefą,

3) okres, na jaki ustanawia się strefę

- biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3 ustawy, na terenie obejmowanym strefą.

W rozpatrywanej sprawie ma obecnie zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie mieleckiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. Nr 232, poz. 1555, z późn. zm.), które uzupełniło i zmieniło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w Mielcu (Dz.U. Nr 107, poz. 526, z późn. zm.).

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o sse, "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa."

Powołane wyżej rozporządzenie z 1995 r., którym ustanowiono mielecką specjalną strefę ekonomiczną, stanowiło w § 1 pkt 4, iż "Strefę ustanawia się na okres 20 lat." Natomiast zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. "Strefa działa do dnia 31 grudnia 2020 r."

Jak już wskazano, skarżący uzyskał dnia [...] października 2004 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] M. Zezwolenie to zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w M. i zostało udzielone do dnia [...] października 2015 r. (pkt 2 zezwolenia). Taki też okres obejmuje zezwolenie udzielone skarżącej spółce.

W ocenie skarżącego, przedłużenie w rozporządzeniu z 2008 r. okresu, na jaki została ustanowiona strefa, spowodowało ex lege przedłużenie ważności – do tej właśnie nowej daty – udzielonego skarżącemu w 2004 r. zezwolenia. Ma to związek z oceną skarżącego, że z żadnego przepisu K.p.a. ani przepisu szczególnego (w tym ustawy o sse) nie wynika uprawnienie organu do określania w zezwoleniu okresu ważności zezwolenia. Ustalenie w zezwoleniu daty jego ważności nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie charakter informacyjny. Konsekwencją niezgodności między ustaloną w rozporządzeniu z 2008 r. datą okresu działania strefy a postanowieniami zezwolenia w tym zakresie jest stwierdzenie nieważności tych klauzul zezwolenia, określających datę jego ważności do dnia [...] października 2015 r., jako wydanych bez podstawy prawnej.

Jak już wskazano, Sąd nie podziela powyższych poglądów skarżącego, gdyż przede wszystkim uważa, że interpretacja przepisów ustawy sse nie może być oderwana od celów tej ustawy, jednoznacznie określonych w art. 3. Zgodnie z tym przepisem, "Strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej."

Ustawodawca przywiązuje do przedstawionych celów ustanowienia strefy istotną wagę, nawiązując do nich bezpośrednio m.in. w art. 4 ustawy, regulującym ustanawianie strefy przez Radę Ministrów ("- biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą"), a także w art. 5a, regulującym m.in. zniesienie strefy przed upływem okresu, na jaki została ustanowiona ("mając na względzie realizację celów, o których mowa w art. 3").

W konsekwencji należy uznać, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one za zadanie osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o sse, głównie w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę (np. zwolnień od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych), przy czym istotne znaczenie ma utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Artykuł 19 ust. 4 pkt 2ustawy sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, jednakże zmiana taka nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

W rozpatrywanym przypadku granice pomocy publicznej. zostały ustalone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1995 r.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że granice pomocy publicznej są m.in. pochodną okresu, na jaki udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Zezwolenie, mające formę decyzji administracyjnej, wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy, na czas oznaczony – mimo usunięcia tej zasady z ustawy sse (art. 16 ust. 9 w brzmieniu pierwotnym oraz ustalonym w ustawie zmieniającej dnia 22 października 1997 r.), który wyznacza – z jednej strony – data wydania zezwolenia, z drugiej zaś – data wygaśnięcia zezwolenia (z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa – art. 19 ust. 1 ustawy). W przeciwieństwie zatem do różnego rodzaju zezwoleń i koncesji, które wydawane są na określony czas (np. dziesięciu lub piętnastu lat) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy ustalane są w inny sposób, poprzez określenie konkretnej daty wydania i wygaśnięcia zezwolenia.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w jej obecnym brzmieniu stanowi, że ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Żaden przepis nie określa jednak liczby dopuszczalnych przetargów, a jeszcze do 1 maja 2004 r. powołany przepis dopuszczał odstąpienie od przeprowadzenia przetargu i rokowań – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarki lub charakterem działalności gospodarczej na terenie strefy. W rezultacie ustalenie daty początkowej, od której przedsiębiorca uzyskuje zezwolenie, ma dla przedsiębiorcy istotne znaczenie i powinno stanowić istotny element decyzji (zezwolenia). Podobnie ustalenie daty wygaśnięcia pozwolenia jest o tyle istotne dla przedsiębiorcy, że wyznacza okres, w którym może on korzystać z pomocy publicznej w formach i zakresie dopuszczonych w danej strefie. Określenie tej daty w akcie indywidualnym jest swoistą gwarancją uprawnień przedsiębiorcy w tym zakresie.

Jednocześnie przedłużenie okresu działania strefy w odpowiednim rozporządzeniu Rady Ministrów nie powoduje niejako automatycznie, ex lege, przedłużenia okresu wygaśnięcia konkretnego zezwolenia, wydanego na rzecz określonego przedsiębiorcy. W obecnym stanie prawnym niezbędna jest jeszcze sama zmiana zezwolenia, z samej nazwy "uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej." Podlega to ocenie organu, a sama decyzja ma charakter uznaniowy – zależny właśnie od zakresu dopuszczonej w danej strefie pomocy publicznej (na ten temat por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 1239/07 z dnia 17 października 2007 r. oraz o sygn. 1019/10 z dnia 7 września 2010 r.).

Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o sse minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4.

Przypomnieć tu trzeba, że powołane wyżej przepisy art. 19 (z wyłączeniem ust. 2, który został zmieniony ustawą zmieniającą ustawę o sse) mają następujące brzmienie:

"3. Zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca:

1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub

2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub

3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

4. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1."

Na tle powołanych przepisów widać istotne znaczenie wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11, LEX nr 1215857, w którym Sąd odniósł się zarówno do celów ustawy, jak i kwestiie procesowych zmiany zezwolenia. Mianowicie, tezy powyższego orzeczenia są następujące:

"1. Ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do 7 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas, co ściśle współgra z art. 19 ust. 4 powyższej ustawy i ustanowionym zakazem zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia.

2. Art. 16 ust. 4 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych wyznacza szczególne zasady dokonywania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, wpisując się tym samym w możliwość przewidzianą przepisem art. 163 k.p.a. dozwalającym zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach i na innych zasadach, niż określone w rozdziale 13 k.p.a."

Wyjaśniając tezę drugą przytoczonego orzeczenia przypomnieć trzeba, że:

- art. 163 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne;

- rozdział 13 K.p.a., obejmujący art. 154 – 163, reguluje kwestie uchylenia zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji, a więc tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, obejmujące przypadki weryfikacji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych.

W przytoczonym orzeczeniu NSA wskazał zatem, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej, powinna być dokonana w trybie art. 163 K.p.a., oczywiście z zachowaniem wymagań określonych w przepisach szczególnych, tzn. ustawy sse, z wyłączeniem innych trybów przewidzianych w rozdziale 13 K.p.a.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie może się nie zgodzić z przedstawionym stanowiskiem NSA, które w pełni podziela.

W ocenie Sądu, zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc w istocie zarzut odmowy przez organ stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, iż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest w rozpatrywanej sprawie wyjątkowo nietrafiony. Jak bowiem podkreślił organ, zezwolenie, o zmianę którego wnioskowano, zostało wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 1995 r. i określiło datę obowiązywania zezwolenia pokrywającą się z datą ustaloną w powołanym rozporządzeniu. Jak też już wskazano, zmiana tej daty w rozporządzeniu z 2008 r., będącym aktem generalnym, nie powodowała ex lege zmiany daty wygaśnięcia zezwolenia ustalonej w decyzji, a więc w akcie indywidualnym o charakterze uznaniowym, którego zmiana co do terminu obowiązywania powinna spełniać warunki określone w przepisach szczególnych, tzn. ustawy o sse, dotyczące zwłaszcza – jak wyżej wskazywano – utrzymania w określonych granicach pomocy publicznej. Nie można zatem twierdzić – jak to czyni skarżący – że odmowa zmiany decyzji w trybie stwierdzenia nieważności doprowadziła do rażącego naruszenia prawa.

W tych warunkach, wobec niewłaściwości samego trybu zmiany zezwolenia, rozważania na temat możliwości zmiany w tym trybie części decyzji, odnoszącej się do krańcowe daty jej obowiązywania, nie mają już w zasadzie znaczenia.

Odnosząc się wreszcie do kompetencji ministra do określenia w zezwoleniu dat obowiązywania (początkowej i końcowej, a także – co w ogóle pominięto w tej sprawie – terminów pośrednich) tegoż zezwolenia Sąd uważa, że wystarczającą podstawę do zawarcia takich ustaleń w zezwoleniu stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy sse. Przepisy te stanowią, co następuje:

"Art. 16. 1. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem".

2. Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności:

1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników;

2) dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę;

3) terminu zakończenia inwestycji;

4) maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy;

5) wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1."

Zgodnie z art. 75 a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) "Koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony." Jak wynika więc z tego przepisu, zasadą jest więc wydawanie tego rodzaju aktów dotyczących działalności gospodarczej na czas nieokreślony. Jednakże w ust. 2 wspomnianego przepisu ustawa stanowi, że "Wprowadzenie wyjątku od zasady określonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny." Już tylko dla porządku należy dodać, że w wykazie działalności gospodarczej, której wykonywanie wymaga uzyskania zezwolenia, zgodnie z określonymi przepisami, w art. 75 ustawy wymieniono ustawę z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

Jak już wskazano, w art. 4 ust. 1 ustawy sse, który upoważnia Radę Ministrów do ustanowienia strefy w drodze rozporządzenia stwierdzono, że w tym rozporządzeniu określa się (pkt 3) okres, na jaki ustanawia się strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą. Jest to, w ocenie Sądu, przepis ustawy odrębnej, który dopuszcza wprowadzenie wyjątku od zasady wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie na czas nieokreślony.

Dlatego też na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o sse minister właściwy do spraw gospodarki ma prawo skonkretyzować termin – poprzez określenie daty rozpoczęcia działalności i daty wygaśnięcia decyzji – na jaki zostaje udzielone zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Daty te nie mają znaczenia wyłącznie informacyjnego, lecz stanowią istotne ustalenia decyzji (zezwolenia), stanowiące konkretyzację powołanego wyżej art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy o sse.

Sąd podziela ocenę organu, że zawarty w art. 16 ust. 2 ustawy o sse odnosi się do określenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i nie ogranicza zakresu przedmiotowego zezwolenia.

Z powyższych powodów Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Co do zarzutu naruszenia skarżoną decyzją art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie mieleckiej specjalnej strefy ekonomicznej, to Sąd podziela ocenę organu, iż przepisy te nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP należy zwrócić uwagę, że teorii prawa konstytucyjnego odnosząc się do tego przepisu zwraca się uwagę na fundamentalną różnicę między sytuacją prawną jednostki (obywatela) a sytuacją prawną organów państwowych. Pozycję prawną obywatela kształtuje zasada: to, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Zupełnie inna zasada obowiązuje organy państwa: tylko to jest im dozwolone, co zostało przez prawo przewidziane jako ich zadanie czy kompetencja. Organ państwowy może działać tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo mu przyznaje (zasada praworządności formalnej) (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber, wyd. 5, Warszawa 2001, str. 61). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza, jak starano się wykazać, powyższej zasady konstytucyjnej.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.