II SAB/Wa 826/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-10	
Data wpływu	2019-12-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Piotr Borowiecki	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 par.1 pkt 1, art.149 par.1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art.73; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art.1 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku J. K. z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem J.K. z dnia [...] września 2019 r. skierowanym do Prezydenta [...] , a zawierającym żądanie udostępnienia - w związku z informacją na stronie [...] o zbyciu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.)

1. Skanu operatu szacunkowego nieruchomości lub innego dokumentu o podobnym charakterze, który posłużył do dokonania wyceny nieruchomości na kwotę 450 tys. zł

2. Skanu planów budynku oraz dostępnej w urzędzie (np. w wydziale architektury) dokumentacji techniczno-budowlanej budynku wzniesionego na wskazanej nieruchomości

3. Skanu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia [...].07.2009 r. o której mowa we wzmiankowanym wyżej ogłoszeniu

4. Skanów umów najmu (bez danych osobowych i bez informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa), których przedmiotem była wskazana nieruchomość (od 2000 r.).

W odpowiedzi na powyższy wniosek jego adresat przekazał przy piśmie z [...] września 2019r. skan umowy o najem lokalu mieszkalnego socjalnego nr 3 umowy o najem lokalu mieszkalnego nr 4 decyzję [...] o pozwoleniu na rozbiórkę 1. 2. 3. Natomiast w zakresie przesłania skanu operatu szacunkowego poinformował, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r, poz. 2204 ze zm.) operat szacunkowy jest opinią o wartości nieruchomości sporządzoną na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z orzeczenia Sądu WSA IVSAB/Wr 136/17 z dnia 3 października 2017 r. dostęp do operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu administracji publicznej został uregulowany w art. 156 ust.la cytowanej ustawy, który to przepis stanowi lex specjalis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. Równocześnie poinformował, że w posiadanych zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji techniczno-budowlanej dotyczącej budowy budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości.

J.K. zaskarżył bezczynność Prezydenta [...] (dalej: Organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...].09.2019r. o udostępnienie informacji publicznej, co w jego mniemaniu stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.0.1429, dalej UoDIP).

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].09.2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał stan faktyczny sprawy. W pozostałej części uzasadnienia skupił się wyłącznie na problematyce oceny charakteru operatów szacunkowych, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało podkreślić, że adresat wniosku, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Istota sprawy sprowadzała się natomiast do oceny tego, czy operat szacunkowy stanowi informację publiczną, do której dostęp możliwy jest w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższą problematyką zajmowały się już wielokrotnie Sądy administracyjne obydwu instancji prezentując często sprzeczne ze sobą konkluzje. Jeśli chodzi o najbardziej aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie omawianej materii, i to zaprezentowany po wszechstronnej analizie również wcześniejszego dorobku orzeczniczego Sądów administracyjnych, to znalazł on wyraz w wyroku wydanym 18 czerwca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OSK 237/18. W uzasadnieniu w/powołanego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny podniósł, że : "Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156).

Stwierdzić, zatem należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznali, iż operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy u.g.n.".

Podzielając w pełni argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w w/w wyroku tut. Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie organ do którego wystosowano żądanie, dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej co do punktu 1.

W tym stanie sprawy, zgodnie więc z art. 149 § 1 pkt.1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu w zakresie pkt.1 wniosku za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku, rozstrzygając o kosztach w oparciu o normę art.200 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd w oparciu o art.149 par.1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia zdaniem Sądu przede wszystkim szybkość reakcji organu na wniosek. Brak zaś jest dowodów na to, aby sposób procedowania organu wynikał z jego złej woli i chęci utrudnienia obywatelowi dostępu do informacji publicznej.

Na marginesie wyjaśnić należało, iż w badanej skardze jej autor ani jednym słowem nie zakwestionował faktu udzielenia przez organ odpowiedzi na pozostałe punkty wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. W związku z powyższym, skoro wyłącznym uprawnieniem wnioskodawcy jest ocena tego, czy otrzymana od adresata wniosku odpowiedź jest dla niego satysfakcjonująca, brak zakwestionowania przez skarżącego faktu otrzymania pozostałych odpowiedzi zmuszał tut. Sąd do oddalenia skargi w pozostałym zakresie.