I OPS 2/23 - Uchwała

Data orzeczenia	2024-12-16	
Data wpływu	2023-10-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 200 ust. 1, art. 204 ust. 1 i 2 i art. 206; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120; § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3, § 5, § 6 i § 7; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 75 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA nr 2/2025, poz. 18	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie NSA: Marek Stojanowski (sprawozdawca), Iwona Bogucka (współsprawozdawca), Aleksandra Łaskarzewska, Monika Nowicka, Jolanta Rudnicka, Marian Wolanin, Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska przy udziale Piotra Przytuły prokuratora Prokuratury Regionalnej w Gdańsku delegowanego do Prokuratury Krajowej po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 6 października 2023 r., znak: 1001-4.Zp.46.2023 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)?", podjął następującą uchwałę: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".	
Uzasadnienie
Prokurator Generalny (dalej także: "wnioskodawca") na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie następującej treści:

"Czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)?".

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność odnośnie tego, czy dowodem wykazującym istnienie zarządu dla celów uwłaszczenia, unormowanego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "ugn") jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Niejednolicie, w ocenie wnioskodawcy, sądy administracyjne odnoszą się do tego, czy wspomniana decyzja stanowi dowód samoistny na okoliczność istnienia wskazanego zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., czy też z aktu tego powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat z tytułu zarządu nieruchomością: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

Wnioskodawca wywiódł, że względem powyższego problemu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliły się dwa stanowiska.

Pierwsze ze stanowisk, opierając swoją ocenę na rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99, przyjmuje, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie przesądza istnienia prawa zarządu na nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r., wskazanej w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej także: "ustawa z 1990 r."). Jakkolwiek bowiem prawo zarządu właściwy organ stwierdza na podstawie jednego z dokumentów określonych w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120, dalej także: "rozporządzenie"), to jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie przesądza istnienia prawa zarządu na nieruchomości i co za tym idzie, może być uznany za podstawę stwierdzenia zarządu jedynie wtedy, gdy w treści decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której prawo zostało ustanowione i ta właśnie decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Składy orzekające powoływały się na fakt, że istnienia prawa zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać lub wywodzić z faktu posiadania gruntu, czy istnienia decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, gdyż zarząd w sensie prawnym mógł powstać wyłącznie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości. W wyrokach akceptujących powyższe stanowisko akcentowano również, że wskazany pogląd ma oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. Podsumowując, wnioskodawca przedstawił, że zgodnie z pierwszym spośród zaprezentowanych stanowisk, decyzja dotycząca opłat za zarząd, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nie przesądza istnienia samego prawa zarządu i jako taka nie może być uznana za samoistną podstawę do przyjęcia istnienia takiego prawa dla potrzeb uwłaszczenia, przewidzianego w art. 200 ust. 1 ugn.

Jako przykłady orzeczeń, w których zaprezentowano powyższe stanowisko wnioskodawca powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r., sygn. I OSK 204/13, 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17, 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1022/18, 6 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2702/18, 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3200/18, 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3296/18 i z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3317/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10 i z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 379/22.

Stanowisko przeciwne, w ocenie wnioskodawcy, wyrażone zostało przede wszystkim w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1977/16, w którym Sąd doszedł do wniosku, że wykładnia językowa § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia prowadzi do jednoznacznego rezultatu, a jednocześnie brak jest podstaw, by w drodze wykładni systemowej, czy celowościowej uzyskać rezultat wykładni odmienny od rezultatu wykładni językowej. W szczególności za odmiennym rezultatem wykładni powołanego przepisu nie przemawiają wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 i z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Sąd podkreślił, że jedynie sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego wiąże inne sądy i organy administracji publicznej, zaś stanowisko prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stanowi jedynie przykład wykładni prawa, przedstawiający sposób dojścia przez Trybunał do rezultatu, który znalazł odzwierciedlenie w sentencji wyroku. Skład orzekający wskazał, że wyrok w sprawie o sygn. akt U 6/99, dotyczył zarządu lub użytkowania przysługującego spółdzielni, co ma zasadnicze znaczenie, gdyż wprawdzie zarówno w § 4 ust. 1 pkt 6 jak i w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia mowa jest o "decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat", ale w rzeczywistości konstrukcja uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn zasadniczo różni się od konstrukcji uwłaszczenia spółdzielni lub związku spółdzielczego oraz innych osób prawnych, przewidzianego w art. 204 ust. 1 i 2 ugn, z uwagi na konieczność zawarcia umowy ze spółdzielnią o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na co również zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny. W dalszej kolejności Sąd dokonał analizy zasad korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego i doszedł do wniosku, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością w sposób należyty wykazywała, że przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu, nawet jeśli w decyzji tej nie nawiązywano w sposób wyraźny do decyzji, którą ów zarząd ustanowiono. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw, aby wymagać, by dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat musiał nawiązywać do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła, czy uległa zniszczeniu. Jedynie w przypadku ustalenia, że zarząd w stosunku do danej nieruchomości wygasł na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, decyzja o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nie mogłaby posłużyć do stwierdzenia prawa zarządu.

Sąd zauważył również, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych po drugiej wojnie światowej skutkowała wydawaniem decyzji znacznie mniej starannych niż akty notarialne, na co - w ocenie Sądu - zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. Trybunał wywiódł bowiem, że stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia, ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej "swobody" w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi oraz fakt, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, a często było dokonywane wręcz bez zachowania jakiejkolwiek procedury, czemu ponadto nie towarzyszyły jakiekolwiek dokumenty. Reasumując, Sąd przyjął, że rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jest jednoznaczny i nakazuje stwierdzić – przy braku dowodów przeciwnych – prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej nie przełamują rezultatu wykładni językowej, zaś w ocenie Sądu przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby w rzeczywistości do masowego, wywłaszczeniowego skutku ustawy, która ma przecież charakter uwłaszczeniowy. Jednocześnie Sąd zauważył, że przepisy rozporządzenia nie wprowadziły żadnych odmiennych reguł dowodzenia, wykluczających stosowanie zasad ogólnych, a jedynie wskazały środki dowodowe, które przy masowych postępowaniach uwłaszczeniowych mogły szybko i skutecznie prowadzić do rozstrzygnięcia spraw uwłaszczeniowych.

Tożsamy pogląd, w ocenie wnioskodawcy, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 701/18. Według Sądu, w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu – na poparcie czego przywołano także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. Powyższa okoliczność wynika w sposób jednoznaczny z brzmienia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Według Sądu, przewidziany we wskazanym rozporządzeniu uproszczony sposób stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym w stosunku do odrębnego postępowania komunalizacyjnego, usprawiedliwiony jest trudnościami dowodowymi związanymi z wykazaniem posiadania decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu tej nieruchomości oraz słabszym prawem do nieruchomości uzyskiwanym na podstawie art. 200 ugn, jakim jest odpłatne użytkowanie wieczyste w porównaniu do nieodpłatnie uzyskiwanego prawa własności nieruchomości.

Nadto, wnioskodawca przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 933/22 – gdzie Sąd także wyraził pogląd o jednoznaczności treści normatywnej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego w art. 200 ugn jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji, jak, dla przykładu, uczynił to w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia – nawet jednak w tym przypadku prawodawca ograniczył się do wprowadzenia wymogu określenia w tych rodzajach dowodów tylko oznaczenia nieruchomości, czyli przedmiotu ustaleń tych dowodów.

W ocenie wnioskodawcy do powyższego poglądu nawiązał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1543/20.

W ocenie Prokuratora Generalnego, przedstawioną rozbieżność należy rozstrzygnąć przez przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn, powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa").

Odtworzenie powyższej normy postępowania - w ocenie wnioskodawcy - możliwe jest już dzięki właściwemu zastosowaniu dyrektyw językowych do przytoczonych przepisów prawnych.

Prokurator Generalny wskazał, że jakkolwiek instytucja zarządu, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn, nie jest przedmiotem szerszych analiz doktryny i orzecznictwa, to jednak możliwe jest doprecyzowanie tego pojęcia przez odniesienie się do źródeł jego powstania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 704/08). Tak określone kryterium pozwala stwierdzić, że prawo zarządu powstawało zwłaszcza w drodze: 1) decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., dalej: "ustawa z 1961r."); 2) decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."); 3) zawartej, za zezwoleniem określonego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; 4) zawartej, za zezwoleniem określonego organu, umowy o nabyciu nieruchomości.

O ile zatem decyzja administracyjna stanowiła podstawowy sposób powstania zarządu, to od reguły tej istniały wyjątki. Niezależnie od tego, w literaturze zwrócono uwagę na brak spójności terminologicznej w określaniu tego prawa. Tytułem przykładu, w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1977/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do zarządu powierniczego (orzeczenie SN z dnia 29 września 1948, Wa.C 160/48, ZbO 1949/2-3/43), który mógł powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej lub w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. Zarząd powierniczy uległ następnie przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia w nowelizacji z 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, Dz. U. Nr 36, poz. 255). Zarząd ten odpowiadał następnie treści prawa zarządu i użytkowania, ustanawianemu na rzecz innych podmiotów w trybie dekretu z 1949 r.

Niezależnie od tego, jak wspomniane prawo było definiowane, w czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej "zarząd" zawsze oznaczał tę samą instytucję, niezależnie od podstawy prawnej ustanowienia, jak również niezależnie od okresu, w którym był ustanawiany (zob. M. Pawełczyk, M. Jankowska, Zarząd jako przesłanka uwłaszczenia nieruchomości, "Nieruchomości" 2012, nr 10, s. 11).

Na mocy ustawy z 1990 r. doszło do "uwłaszczenia" przedsiębiorstw państwowych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie na dzień wejścia w życie tej ustawy. Owo uwłaszczenie polegało na przyznaniu przedsiębiorstwom państwowym ex lege użytkowania wieczystego posiadanych przez nich nieruchomości, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych we wspomnianej ustawie nowelizującej. W orzecznictwie podkreśla się, że choć decyzje uwłaszczeniowe wydane w oparciu o tę ustawę miały z pozoru wyłącznie deklaratoryjny charakter (stwierdzały nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa), to jednak zawierały one również element konstytutywny. Wydanie decyzji uwłaszczeniowej potwierdzało bowiem, że na 5 grudnia 1990 r. dane przedsiębiorstwo państwowe było w posiadaniu konkretnych nieruchomości i tym samym stało się z mocy prawa ich użytkownikiem wieczystym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 705/15). Jakkolwiek prawo zarządu nie było prawem rzeczowym w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "kc"), to jednak było sui generis prawem podlegającym wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania własności państwowej (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 czerwca 1963 r., OSNC 1964, nr 11, poz. 223; wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I C 2463/14).

Równocześnie z perspektywy możliwości wykazania posiadania przez stronę nieruchomości w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn – nie można pominąć istotnego faktu, że w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej wiele nieruchomości było przedmiotem tak zwanego protokolarnego przejęcia do użytkowania (zob. M. Pawełczyk, M. Jankowska, Zarząd..., s. 6 i nast.). W wielu przypadkach nieruchomości znajdują się w stanie majątkowym następców prawnych byłych przedsiębiorstw państwowych lub innych podmiotów – począwszy od dnia owego protokolarnego "przejęcia do użytkowania" aż po dzień dzisiejszy.

Sam protokół przejęcia nieruchomości trudno jest scharakteryzować z prawnego punktu widzenia. Niejednokrotnie nie odnosił się on do formy prawnej władania nieruchomością przekazywaną w zarząd. Na tle obowiązującej w tamtym okresie treści przepisu art. 128 § 2 kc należało przyjąć, że przekazanie środka trwałego na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego nie stanowiło formy przeniesienia prawa własności, lecz było formą przekazania władania rzeczą (zarządu) w okresie obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej (M. Pawełczyk, M. Jankowska, Zarząd..., s. 7-8).

W piśmiennictwie wskazano również, że w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej inwestycje były realizowane przez Skarb Państwa, który jednocześnie był zarówno właścicielem nieruchomości, inwestorem oraz właścicielem linii kolejowej (zob. również uzasadnienie cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1977/16). W praktyce jedno przedsiębiorstwo inwestowało środki oraz wykonywało urządzenia w celu oddania go innemu przedsiębiorstwu, najczęściej przesyłowemu, na podstawie protokołów przekazania lub też przekazywało nieruchomość protokołem. Ze względu na obowiązywanie wskazanej zasady jednolitej własności państwowej (art. 3 pkt 3 i art. 7 ust. 1 Konstytucji PRL oraz art. 128 § 1 kc) – nie zawsze odbywało się to na podstawie decyzji oddającej w zarząd. Niemniej jednak nie sposób zaprzeczyć, że przedsiębiorstwo państwowe sprawowało zarząd nad nieruchomościami w okresie obowiązywania zasady jedności własności państwowej.

Szczególny charakter uprawnień przysługujących przedsiębiorstwu państwowemu w stosunku do przydzielonego mu mienia ogólnonarodowego nie pozwalał na stosowanie do tych uprawnień tradycyjnych kategorii prawa cywilnego. W świetle takich założeń powszechnie został przyjęty – tak w praktyce, jak i w doktrynie – pogląd, że uprawnienia przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do przydzielonego mu mienia ogólnonarodowego, określane mianem: "zarządu i użytkowania", "zarządu operatywnego" czy "zarządu", charakteryzowały się tym m.in., że przedsiębiorstwo państwowe podlegało wprawdzie przy wykonywaniu własności państwowej ogólnemu kierownictwu państwa (zgodnie z zasadą centralizacji planowania i ogólnego kierownictwa produkcji), lecz na zewnątrz w stosunkach z osobami trzecimi - zarządzało oddanymi mu składnikami majątkowymi i czerpało z nich pożytki tak, jak czyni to właściciel. Stanowiło to wyraz realizacji zasady decentralizacji bezpośredniego zarządu.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedsiębiorstwo państwowe sprawowało zarząd względem przekazanych mu nieruchomości lub składników majątkowych (uchwała Sądu Najwyższego z 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61, OSNC Nr 2/1962, poz. 41, zob. także uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., sygn. akt III CZP 38/91, OSNC 10-12/1991, poz. 118). Należy zatem przyjąć, że jeżeli okoliczność taka wystąpiła przed 1985 r., to spełniona została przesłanka zarządu, od istnienia której zależy wydanie decyzji uwłaszczeniowej (M. Pawełczyk, M. Jankowska, Zarząd..., s. 11).

Biorąc pod uwagę niepewność wypływającą z powyższej praktyki organów administracji we wspomnianym okresie – a także z niskiej dbałości o rzetelność merytoryczną decyzji wydawanych przez te organy w przedmiocie prawa zarządu nieruchomości (zob. cytowane uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1977/16) – prawodawca zdecydował się, po przemianach w 1989 r., na uregulowanie kwestii dowodzenia istnienia zarządu w treści: najpierw rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1993 r. nr 23, poz. 97), a następnie w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. o tym samym tytule.

Po pierwsze należy stwierdzić, że w rozporządzeniu z 1998 r. – określając jakie podstawy prawne prowadzą do ustanowienia zarządu – prawodawca użył tego pojęcia w tym samym znaczeniu. Po drugie, zakres znaczeniowy § 4 ust. 1 tego aktu jest klarowny. Należy zatem zgodzić się ze wspomnianymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że treść punktu 6 wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 ugn jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań co do treści takiej decyzji.

Powyższa konkluzja nie jest niezgodna z zasadą otwartości dowodów, wyrażoną w art. 75 § 1 kpa. Przeciwnie, jako przepis rangi podustawowej, wydany na podstawie wyraźnej delegacji z art. 206 ugn, § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. wyraża to samo założenie, co wspomniany przepis kpa, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być m.in. dokumenty.

Decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi dokument urzędowy. Zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie ma charakteru bezwzględnego. Dla obalenia wspomnianego domniemania możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści wskazanego dokumentu (art. 76 § 3 kpa). Przy czym nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną (orzeczenie Sądu Najwyższego z 2 stycznia 1962 r., sygn. akt 4CR 445/61),

Już zatem na podstawie przepisów kpa należy przyjąć, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi dowód wykazujący posiadanie przez stronę gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn. Nie jest konieczne wykazanie w tym względzie dodatkowych faktów, skoro treść tej decyzji odnosi się do istnienia "zarządu nieruchomością", stanowiąc samoistny dowód na tą okoliczność. Prawodawca w sposób precyzyjny wyraził tę regułę w treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. Podważenie faktu wykazanego w treści wskazanej decyzji wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu, który będzie w stanie wykazać nieprawdziwość treści tego aktu (zob. cytowane uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1977/16).

Rezultat poczynionej wyżej wykładni przepisów art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oraz art. 75 § 1 kpa znajduje potwierdzenie także w wynikach ich wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Nie można pominąć nakazów płynących z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego), której uwzględnienie pozwala na właściwe uporządkowanie stosunków prawnych w badanym obszarze.

Już na gruncie Konstytucji PRL z 1952 r., w okresie przed wejściem w życie ustawy z 1990 r., Trybunał Konstytucyjny poszukiwał w swoim orzecznictwie zasad ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Nie wskazując wówczas konkretnego artykułu tego aktu normatywnego, z którego zasada ta miałaby wynikać, Trybunał dokonywał wykładni systemowej i funkcjonalnej, wskazując na podstawowe prawa i wolności zasługujące na ochronę. Tytułem przykładu, w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, Trybunał wskazał, że zasada zaufania rzutuje m.in. na obowiązek stanowienia przez państwo prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla jednostek i podmiotów.

Zasada zaufania była w orzecznictwie TK zawsze ściśle powiązana z zasadą bezpieczeństwa prawnego (pewności prawnej). O ile jednak przed 17 października 1997 r. występowała ona w niektórych orzeczeniach jako odrębna podstawa kontroli konstytucyjności przepisów, o tyle w nowszym orzecznictwie nastąpiło ścisłe powiązanie, czy właściwie utożsamienie tych dwóch zasad (E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 221). Jak wskazuje się w literaturze, związek ten wyraża się w tym, że stan pewności prawa, odnoszony przede wszystkim do możliwości przewidywania zachowań organów władzy publicznej, prowadzi do realizacji wartości zaufania. Z drugiej strony Trybunał mocno podkreśla powiązanie problematyki bezpieczeństwa prawnego z zasadami rzetelnej legislacji, a zwłaszcza z zasadą określoności przepisów prawa (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 83).

Na gruncie analizowanej problematyki prawnej istotne znaczenie posiada fakt, że wspomniana zasada zaufania wymaga in genere, by państwo zachowało w stosunku do obywateli oraz innych podmiotów "minimalne reguły uczciwości" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 63). Najbardziej pierwotną i utrwaloną - wypracowaną już w orzecznictwie Trybunału sprzed 1997 r. - treścią zasady zaufania jest tak zwana zasada lojalności państwa. Zawiera ona skierowany do prawodawcy postulat takiego stanowienia prawa, by nie było ono "swoistą pułapką dla obywatela" i by podmiot administrowany "mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02 i z 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08).

W wyroku z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "(...) zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa, umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych".

Treść zasady zaufania, zwłaszcza w kontekście pewności i bezpieczeństwa prawnego, powinna zostać wprost odniesiona do wykładni analizowanych przepisów, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jak ustalono już powyżej, nie sposób zaprzeczyć, że treść tego przepisu jest klarowna i nie wymaga dodatkowych zabiegów językowych lub celowościowych, by jednostka dysponująca przeciętną wiedzą i doświadczeniem życiowym mogła odczytać jego prawidłowe brzmienie. Kierując się zaufaniem do prawodawcy, który ustanowił wypływającą z tego przepisu normę postępowania - podmiot może w sposób uzasadniony oczekiwać, że dysponując decyzją o ustaleniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wykaże w sposób skuteczny, że 5 grudnia 1990 r. "posiadał grunty w zarządzie" (art. 200 ust. 1 ugn).

Przyjęcie przeciwnego poglądu oznacza, że zasada zaufania do państwa w przestrzeni pewności i bezpieczeństwa prawnego – doznaje naruszenia. Wynika to z faktu, iż podmiot wykonujący prawo zarządu w stosunku do nieruchomości nie może oprzeć swoich działań na przepisach prawnych jasno określających przesłanki skutecznego podejmowania działań – niejednokrotnie w strategicznych obszarach gospodarczych. Godzi się zauważyć, że w takim przypadku prawo (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 200 ust. 1 ugn) staje się dla takiego podmiotu swoistą pułapką, wprowadzając go w błąd odnośnie do konsekwencji prawnych realizowanych przedsięwzięć gospodarczych.

Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez podmiot administrowany. Im dłuższa jest perspektywa czasowa tych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Ponadto, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotnym elementem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa jest również obowiązek poszanowania przez ustawodawcę interesów w toku, tj. przedsięwzięć gospodarczych i finansowych, rozpoczętych na gruncie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99, z 25 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 13/01 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt P 7/04).

Trzeba zauważyć, że wspólną cechą przypadków rozstrzygniętych przytoczonym, rozbieżnym orzecznictwem sądów administracyjnych, jest to, że strona postępowań kontynuuje swoją działalność na przedmiotowych gruntach, prowadzoną najczęściej od kilku dziesięcioleci.

Mając powyższe na uwadze, Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały o treści:

"W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)".

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa jest możliwe wówczas, gdy została spełniona materialnoprawna przesłanka określona w powyższym przepisie, czyli uchwała ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponieważ, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 ppsa, uchwały abstrakcyjne podejmowane są wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przesłanek do podjęcia uchwały. Wnioskodawca powinien przede wszystkim prawidłowo określić zakres tego wniosku, czyli wymienić przepisy spełniające powyższe przesłanki. Nadto, zgodnie z art. 268 ppsa, wniosek o podjęcie uchwały wymaga uzasadnienia, w którym należy precyzyjnie wskazać na rozbieżności w zakresie wykładni konkretnych przepisów prawa zaistniałe w orzeczeniach wydanych przez sądy administracyjne na gruncie konkretnych spraw sądowoadministracyjnych.

Przedstawione przez Prokuratora Generalnego zagadnienie odpowiada warunkom określonym w art. 15 § 2 ppsa, przesłanka dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej jest zatem spełniona. Wnioskodawca prawidłowo określił zakres wniosku, powołując przepisy, których stosowanie wywołało rzeczywiste rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyroki przytoczone w uzasadnieniu wniosku odzwierciedlają istnienie realnej rozbieżności w zakresie zidentyfikowanym przez wnioskodawcę, z tym zastrzeżeniem, że w powołanym przez wnioskodawcę zakresie nie mieści się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1543/20, która nie dotyczy stosowania § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

W przedstawionym przez wnioskodawcę zakresie, dotyczącym stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, można wyróżnić dwa poglądy. Według pierwszego z nich, w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej na podstawie art. 200 ust. 1 ugn, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, nie może być uznana za podstawę stwierdzenia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., bez spełnienia określonych warunków dodatkowych, nie wymienionych we wskazanym przepisie. Drugi z poglądów opowiada się za uznaniem decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, za samoistny dowód przysługiwania państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu nieruchomością w powyższej dacie.

Dla oceny zaistnienia normatywnych warunków dopuszczalności podjęcia uchwały w niniejszej sprawie niezbędne jest także ustalenie, czy okoliczność związana z dowodzeniem istnienia prawa zarządu nie została już rozstrzygnięta w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie jawią się bowiem dwie uchwały tego Sądu. W pierwszej w nich, tj. podjętej 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." Również w kolejnej uchwale, podjętej 26 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uzasadnieniu obu cytowanych uchwał przedmiotem rozważań Sądu była m.in. dopuszczalność wykazania przysługiwania PKP prawa zarządu nieruchomością Skarbu Państwa w inny sposób, aniżeli wynikający z jego ustanowienia w sposób sformalizowany w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W obu uchwałach przyjęto, że przysługiwanie PKP prawa zarządu nieruchomością Skarbu Państwa może być wykazane jedynie dokumentem określonym w art. 38 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten stanowi, że: "Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości."

Cytowany przepis nie obejmuje decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd, jako formy prawnej ustanowienia lub potwierdzenia istnienia prawa zarządu.

Należy jednak podkreślić, że obie uchwały dotyczą okoliczności wykazywania prawa zarządu, pomijając ograniczenie do PKP, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym wojewoda rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, czy własność nieruchomości Skarbu Państwa przeszła z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz określonej gminy. Wykazanie bowiem istnienia prawa zarządu na takiej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wyklucza nabycie własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody jest zatem rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.

Kluczowym dowodem dalszego pozostawania nieruchomości własnością Skarbu Państwa było więc wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje natomiast potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością danej gminy. Ani w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie zostało jednak określone, jakimi dowodami należało wykazywać przysługiwanie prawa zarządu w dniu 27 maja 1990 r. państwowej jednostce organizacyjnej. To doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do uznania w obu wymienionych wyżej uchwałach, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być wykazane tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wśród których nie ma decyzji o opłatach za zarząd tą nieruchomością.

Uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku rzutuje jedynie na właściwość organu (wojewody albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwej gminy) do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ugn. To właśnie dla przeprowadzenia tak określonego, odrębnego postępowania administracyjnego, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów w art. 206 ugn do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."

Skoro więc przedmiotem wniosku Prokuratora Generalnego jest kwestia dopuszczalności uznania decyzji o opłatach za zarząd, za dowód przysługiwania państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, dla potwierdzenia przez właściwy organ administracji w stosownej procedurze, że w tym dniu tak wykazane istnienie prawa zarządu zostało z mocy prawa przekształcone w prawo użytkowania wieczystego, to powołane wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą odrębnego stanu prawnego i faktycznego, ustalanego i poddawanego ocenie prawnej w odrębnej procedurze administracyjnej, służącej odmiennemu celowi od celu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uchwały te w omawianym zakresie nie znajdują zatem zastosowania do postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ugn oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, skoro dotyczą innego przepisu prawa i tylko jednego, indywidualnie oznaczonego podmiotu – PKP.

Tym samym, rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej uchwale nie odnosi się do komunalizacji uregulowanej w powołanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, której dotyczą cytowane wyżej uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Przedmiotem niniejszej uchwały jest bowiem wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia określającego środki dowodowe jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek innej dacie.

Ustawa z 1990 r. wprowadziła do porządku prawnego instytucję tzw. "uwłaszczenia" państwowych osób prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie (tj. 5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu wejścia w życie ustawy w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa regulować miała odrębna ustawa. Stosownie do art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również okres użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego.

Ustawą z 7 października 1992 r., zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1992 r., nr 91, poz. 455), dodano do ustawy z 1990 r. przepis art. 2a, zgodnie z którym przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz 6 i 9 ustawy stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Nadto, dodano także przepis art. 2d, który przewidywał, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, uznawania środków, o których mowa w art. 2 ust. 2, za środki własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach.

Na podstawie powołanego upoważnienia Rada Ministrów 16 marca 1993 r. wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r., nr 23 poz. 97, dalej: "rozporządzenie z 1993 r.). Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia, stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w pkt 1-10 cytowanego przepisu. Ponadto ust. 2 ww. przepisu przewidywał, że stwierdzenia prawa do zarządu nieruchomościami można także dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 kpa, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1.

Ustawa z 1990 r. oraz rozporządzenie z 16 marca 1993 r. zostały uchylone na podstawie art. 242 pkt 2 ugn, ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r., w związku z wejściem w życie przepisów ugn.

W stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. do chwili obecnej, problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 ugn, zgodnie z którym w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

- nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

- nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

- w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

- na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Przepis art. 206 ugn przewiduje upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach.

Na podstawie powołanego upoważnienia, 10 lutego 1998 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). Rozporządzenie to - co do istoty - jest tożsame z treścią poprzednio wydanego rozporządzenia w tym samym przedmiocie, w szczególności co do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Istotne znaczenie ma jedynie dodany § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Ani powołane przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Tego rodzaju wymóg co do treści decyzji o opłatach za zarząd nie wynikał również z żadnego przepisu szczególnego, obowiązującego przed 5 grudnia 1990 r. i nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego w obecnym stanie prawnym.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Zasada ta nigdy jednak nie miała charakteru absolutnego, gdyż zawsze wyrażano ją jako zasadę uwarunkowaną pewnymi przesłankami. Przede wszystkim zawsze dopuszczalne było odwołanie się do innych reguł wykładni w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, T. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 224). W ostatnich dwóch dekadach przyjmuje się natomiast, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie wyklucza obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej, tzn. z wykorzystaniem także innych wykładni. Innymi słowy, w doktrynie oraz orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że należy kontynuować wykładnię nawet w przypadku uzyskania jednoznaczności językowej, zaś w razie konfliktu dać przewagę wykładni językowej, ale pod tym warunkiem, że uprzednio rozważono również aspekty systemowe i funkcjonalne. W ramach powyższego poglądu wskazuje się także na możliwość odrzucenia rezultatów wykładni językowej, w przypadku gdy przemawiają za tym ważne powody, przede wszystkim wówczas, gdy rezultat ten prowadzi do absurdalnych konsekwencji lub konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają (zob. ibidem s. 225-228, np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 75-82; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2006 r., s. 551-555). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 oraz z 24 listopada 2003 r., sygn. akt K 26/03, w których Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, interpretator powinien wprawdzie przede wszystkim oprzeć się na językowym znaczeniu przepisu, co nie oznacza jednak, że językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi bezwzględną granicę wykładni. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd najpełniej został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której przyjęto, że należy kontynuować dokonywanie wykładni nawet w sytuacji jednoznaczności językowej i przyjąć rezultat wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jeżeli rezultat wykładni językowej nie realizuje wartości normatywnie chronionych.

O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczą kolejne uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 oraz z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Pogląd o konieczności przeprowadzenia kompleksowej wykładni z zastosowaniem także dyrektyw pozajęzykowych oraz o możliwości odstąpienia od nawet jednoznacznego rezultatu wykładni językowej, pod warunkiem wystarczająco silnego uzasadnienia, należy podzielić, podkreślając jednocześnie, że w każdym przypadku, nawet przy przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od jednoznacznego rezultatu wykładni językowej, to ta właśnie wykładnia musi być punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych, albowiem nie sposób pominąć, że to właśnie w tekstach prawnych zawarte są prawa i obowiązki adresatów norm prawnych, na podstawie których działa administracja, a teksty te powstają w określonym języku (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia... s. 191, W. Jakimowicz, System... s. 569, M. Zieliński, Wykładnia... s. 290).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy można dostrzec, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. W pierwszym spośród wymienionych wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia za zgodny z art. 206 ugn (pkt 1 sentencji) oraz uznał § 6 ust. 3 rozporządzenia za niezgodny z art. 206 ugn, ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte (pkt 2 sentencji). W drugim spośród omawianych wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał § 9 ust. 2 rozporządzenia za zgodny z art. 206 ugn. W uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1990 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "(...) w ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę (...)". Do powyższego poglądu Trybunał Konstytucyjny nawiązał także w wyroku z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że: "(...) organ administracji, który ma stwierdzić istnienie prawa użytkowania i na tej podstawie - ewentualnie - zawrzeć umowę użytkowania wieczystego, nie może więc korzystać z innych dowodów niż dokument zawierający decyzję o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego. Wyjątkowo, przy spełnieniu wskazanych wyżej warunków, może dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat (powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r.) (...)".

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza wypowiedź rozstrzygającą sprawę, powszechnie nazywaną sentencją, a nie uzasadnienie, przedstawiające argumentację za rozstrzygnięciem określonego problemu konstytucyjnego (zob. A. Mączyński, J. Podkowik [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.) Konstytucja RP. Komentarz. T. 2. C.H. Beck, Warszawa, 2016 r., s. 1182, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01). W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje w sferze obowiązywania prawa wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia. W razie wyroku derogującego tylko ta norma traci moc obowiązującą i zostaje wyeliminowana z systemu prawa (zob. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016 r., s. 328). Uzasadnienie wyroku ma natomiast przede wszystkim funkcję wyjaśniającą, służy przekonaniu o racjonalności i słuszności konkretnego rozstrzygnięcia, w tym powodów uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zaprezentowanej argumentacji. Samo uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – w tym wszelkie przedstawione w uzasadnieniu rozważania prawne – nie ma jednak charakteru powszechnie obowiązującego (zob. L. Garlicki, W. Sokolewicz, Artykuł 190, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki (red.) T. V, Warszawa 2007 r., s. 7, B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023 r., art. 190, M. Stębelski, Uzasadnienie orzeczenia w sprawie pytania prawnego. Studia Prawnicze 4/2014, s. 105, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86).

W wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie nie orzekał w ogóle co do normy zawartej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, przez co w sferze obowiązywania prawa wyroki te nie mogły wywołać żadnego skutku co do powołanego przepisu.

W praktyce stosowania prawa powszechnym zjawiskiem jest, że organy stosujące prawo, w tym sądy administracyjne, nawiązują do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawania spraw indywidualnych, dotyczących także innych norm prawnych niż wskazane wprost w sentencji wyroków Trybunału Konstytucyjnego, uwzględniając przy tym również stanowisko wyrażone w ich uzasadnieniach. Pomimo braku związania w opisanej sytuacji, za taką praktyką przemawia autorytet sądu konstytucyjnego jako strażnika konstytucji i gwaranta ochrony praw człowieka. Z tego względu omawianą praktykę należy uznać za uzasadnioną, jednak tylko w takim zakresie, w jakim inna norma ma treść zbieżną lub bardzo zbliżoną do tej, która została objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. M. Jackowski, Następstwa... s. 339).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2001 r. dotyczy § 9 ust. 2 rozporządzenia, który reguluje zasady uznawania środków państwowych i komunalnych osób prawnych, spółdzielni oraz innych osób prawnych za środki własne tych osób, zatem w ogóle nie dotyczy przesłanek uwłaszczenia co do gruntu, nawiązując w tym zakresie jedynie do wyroku z 22 listopada 1999 r. Z kolei w wyroku z 22 listopada 1999 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł co do § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia, który dotyczy uwłaszczenia spółdzielni lub innej osoby prawnej. Podstawą uwłaszczenia jest w tym przypadku dawny art. 2c ustawy z 1990 r. a obecnie art. 204 ugn, zaś przesłanką tego uwłaszczenia jest przysługiwanie wymienionym podmiotom, tj. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu bądź innej osobie prawnej, prawa użytkowania do gruntu, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Przepis § 6 rozporządzenia nie dotyczy natomiast uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, gdzie przesłanką uwłaszczenia jest przysługiwanie tym osobom prawa zarządu do gruntu. Powyższe rozróżnienie wynika jednoznacznie z art. 206 ugn, czego odzwierciedleniem są następnie przepisy rozporządzenia, spośród których § 4 i 5 dotyczą prawa zarządu nieruchomością, przysługującego państwowym i komunalnym osobom prawnym, a § 6 prawa użytkowania nieruchomości przysługującego spółdzielniom lub innym osobom prawnym. Przez "inne osoby prawne" nie można jednak rozumieć państwowych i komunalnych osób prawnych, gdyż ich dotyczą dedykowane § 4 i 5 rozporządzenia, zaś przede wszystkim dlatego, że prawo użytkowania, rozumiane jako ograniczone prawo rzeczowe, nie mogło być ustanowione na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, mogło być natomiast ustanowione na rzecz spółdzielni lub innej organizacji społecznej. Należy przy tym podkreślić, że spółdzielnie i pozostałe podmioty wymienione w § 6 rozporządzenia to podmioty odrębne od Skarbu Państwa, dlatego, jako podmioty zewnętrzne, mogły korzystać w realizacji swoich zadań z nieruchomości Skarbu Państwa w ramach prawa użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Natomiast państwowe jednostki organizacyjne, w tym państwowe osoby prawne, wykonywały uprawnienia Skarbu Państwa do powierzonego im mienia w formie prawa zarządu w ramach obowiązującej uprzednio jednolitej własności państwowej. To odróżnia prawo użytkowania określone w § 6 od prawa zarządu określonego w § 4 i 5 rozporządzenia. Nie sposób więc utożsamiać reguł dowodzenia istnienia prawa użytkowania i prawa zarządu tylko dlatego, że za jeden z dowodów istnienia tych praw dla ich przekształcenia w prawo użytkowania wieczystego uznana została przez prawodawcę decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat odpowiednio z tytułu użytkowania albo z tytułu zarządu nieruchomością. Przekształcenie użytkowania w prawo użytkowania wieczystego następuje przy tym na wniosek i ma charakter konstytutywny, zgodnie z art. 204 ugn. Natomiast przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., co wymaga jedynie potwierdzenia przez właściwy organ decyzją deklaratoryjną.

W okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10 poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: "ugg") ustawodawca użył już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku ustawodawcy chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych. C.H. Beck, Warszawa 2010 r., s. 34-35).

Istotne przy tym jest to, że pod rządami ustawy z 1961 r., jej art. 3 ust. 1 przewidywał, że tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, co stosownie do art. 8 ust. 1 ww. ustawy (art. 10 ust. 1 w pierwotnej wersji) następowało w drodze decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej. Pomimo tożsamej nazwy oraz podstawy prawnej, użytkowanie ustanowione na podstawie ww. przepisów na rzecz organizacji społecznej stanowiło ograniczone prawo rzeczowe w rozumieniu art. 252 kc, nie stanowiło natomiast ograniczonego prawa rzeczowego w przypadku ustanowienia na rzecz jednostki państwowej. Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwale z 10 stycznia 1968 r., sygn. akt III CZP 93/67, stwierdzając, że z uwagi na konstytucyjną zasadę, wyrażoną w art. 8 Konstytucji PRL ("mienie ogólnonarodowe należy do całego narodu") jednostki państwowe nie mogą posiadać jakichkolwiek własnych uprawnień w stosunku do składników mienia ogólnonarodowego, które mogłyby być przeciwstawiane własności państwowej (zob. również W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1973 r., s. 35-36). "Użytkowanie" ustanowione na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. na rzecz jednostki państwowej, także państwowej osoby prawnej, odpowiadało zatem przez cały czas instytucji zarządu i następnie na podstawie art. 87 ugg w pierwotnej wersji, z dniem 1 sierpnia 1985 r. przekształciło się w prawo zarządu, co nie dotyczyło organizacji społecznych. Znajduje to również swoje odzwierciedlenie w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym do wykazania prawa zarządu może służyć także decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

W świetle powyższego należy przyjąć, że rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. dotyczyły wyłącznie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, będącego przesłanką uwłaszczenia wyłącznie spółdzielni i innych osób prawnych, na rzecz których ustanowione zostało prawo użytkowania do gruntu – w rozumieniu art. 252 kc.

Rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie można zatem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na przedstawione powyżej zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, za niezasadne należy również uznać posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia.

Przede wszystkim, użytkowanie jest prawem podmiotowym, dającym uprawnionemu władztwo nad rzeczą, ma przy tym charakter majątkowy, gdyż służy do realizacji interesu majątkowego (zob. A. Sylwestrzak, Użytkowanie. Konstrukcja prawna. Wolters Kluwer, Warszawa 2013 r., s. 69-75). Prawo zarządu natomiast, pomimo że mogło być ustanawiane także na rzecz podmiotów posiadających osobowość prawną, nie jest generalnie uznawane za prawo podmiotowe (zob. A. Chełchowski, Trwały... s. 32-34, M. Bednarek, Komunalizacja versus uwłaszczenie państwowych osób prawnych (na przykładzie nieruchomości PKP). C.H. Beck, Warszawa 2018 r., s. 115-119, tak również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17). Co do samej istoty zarządu prezentowane są różne poglądy, zasadniczo uznaje się jednak, że prawo to stanowiło instrument służący praktycznej realizacji zasady jednolitej własności państwowej i tym samym wykonywaniu w ten sposób zadań państwa, gdyż w PRL każda jednostka państwowa, w tym również posiadająca osobowość prawną, traktowana była jak organ państwa (A. Chełchowski, Trwały... s. 32, M. Bednarek, Komunalizacja... s. 120).

Rozważając prawo użytkowania jako przesłankę uwłaszczenia spółdzielni, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. wywiódł, że w stosunku do nieruchomości państwowej prawo to mogło powstać wyłącznie na skutek umowy zawartej w formie aktu notarialnego pod rygorem ad solemnitatem, bądź konstytutywnej decyzji administracyjnej, wskazując w szczególności, że decyzji takiej wymagały art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r. oraz art. 39 ust. 1 ugg. To doprowadziło do wniosku, że w przypadku braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego, organizacje społeczne mogą wywodzić swoje użytkowanie wyłącznie z decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Jeśli ustawodawca w tym przepisie (...) stanowi o dokumentach niezbędnych do stwierdzenia prawa użytkowania, to nie jest to wskazówka dowodowa, czy też uchylenie zasady swobodnej oceny dowodów, ale wyraz świadomości ustawodawcy, że tylko umowa notarialna albo decyzja administracyjna mogła być źródłem prawa użytkowania". Tymczasem na gruncie ugg podstawy ustanowienia prawa zarządu wskazane są w art. 38 ust. 2, który poza decyzją o przekazaniu w zarząd przewiduje jeszcze zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej – zastrzeżonej w formie pisemnej jedynie pod rygorem ad probationem (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu [Dz. U. z 1985 r. Nr 47 poz. 240] w zw. z art. 74 § 1 kc) – oraz nabycie nieruchomości od osoby trzeciej w drodze umowy, na skutek czego Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości, a nabywca – państwowa osoba prawna – automatycznie uzyskiwała prawo zarządu co do tej nieruchomości, bez decyzji, czy nawet zezwolenia organu.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na niedopuszczalność przekazywania użytkowania nieruchomości w drodze czynności prawnych pomiędzy organizacjami społecznymi, wywodząc następnie, że z tego względu organizacje społeczne nie mogą powoływać się na fakt nabycia użytkowania od innego podmiotu, dla którego zostało ono wcześniej ustanowione. Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny zauważył, że możliwość taka istniała w odniesieniu do państwowych jednostek organizacyjnych, na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z 1961 r. oraz art. 43 ugg.

Kolejna odrębność polega na tym, że zgodnie z art. 204 ust. 1 i 2 ugn, uwłaszczenie podmiotów wskazanych w art. 204 ust. 1 ugn nie następowało z mocy prawa, a przysługiwało im jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Stosownie do § 7 rozporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., zawiera ze spółdzielnią lub inną osobą prawną, na jej wniosek, umowę o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków, innych urządzeń i lokali. Doprowadziło to Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że sprawy dotyczące uwłaszczenia na podstawie art. 204 ugn są sprawami cywilnymi: "(...) w stanie faktycznym, do którego ma zastosowanie art. 204 ugn i § 6 rozporządzenia, nie ma więc miejsca na postępowanie administracyjne. Właściwy organ administracji, który ma oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste, występuje tu jako reprezentant osoby prawnej (Skarbu Państwa albo gminy), będącej podmiotem praw majątkowych, a nie jako organ władzy publicznej (...)" oraz "(...) organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, lecz – występując w roli strony umowy cywilnoprawnej – ma ustalić, czy osoba prawna, zgłaszająca wniosek o zawarcie tej umowy spełnia ustawowy warunek nabycia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego (...)". To z kolei, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że w sprawach dotyczących uwłaszczenia spółdzielni należy mieć na uwadze określone skutki, które przepisy prawa cywilnego wiążą z niezachowaniem wymaganej formy czynności prawnej oraz formę czynności wymaganą przez ustawodawcę jako warunek niezbędny do wywołania jej skutku prawnego.

Nie sposób natomiast zastosować analogiczne rozumowanie do postępowania w przedmiocie uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, które jest postępowaniem administracyjnym i na gruncie którego nie obowiązują zasady postępowania cywilnego, a ponadto, co wskazano już powyżej, ani umowa zawarta w formie aktu notarialnego, ani decyzja administracyjna, nie były jedynym lub wyłącznym elementem powstania prawa zarządu, przez co – w odróżnieniu od prawa użytkowania – nie można w tym przypadku powoływać się na fakt zastrzeżenia formy czynności prawnej pod rygorem ad solemnitatem.

Konkludując, wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Celem wprowadzenia do porządku prawnego instytucji uwłaszczenia było majątkowe usamodzielnienie państwowych osób prawnych, przez przyznanie im własnych uprawnień do gruntów pozostających dotychczas w ich zarządzie i w ten sposób zrealizowanie przyjętej przy transformacji ustrojowej oraz obowiązującej obecnie zasady rozdziału sfery władztwa państwowego (imperium) od sfery własności państwowej (dominium). W okresie PRL rozdział ten nie występował, a państwowe osoby prawne były traktowane przez ówczesnego ustawodawcę całkowicie instrumentalnie, jako część aparatu państwa, który nie mógł posiadać w stosunku do wskazanych gruntów żadnych własnych uprawnień, ograniczających w jakikolwiek sposób władztwo państwowe. Nadto, nie można pominąć istniejących wówczas prawnych i faktycznych realiów, w jakich funkcjonowały państwowe osoby prawne, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane poza jakąkolwiek procedurą i nie towarzyszyły temu żadne dokumenty. W warunkach jednolitej własności państwowej nie przywiązywano bowiem wagi do precyzyjnego określenia praw poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych do posiadanego przez nie mienia państwowego (zob. A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz [w:] E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. T 3, Prawo rzeczowe, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 265). Wyrażany w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym prawo zarządu nie mogło powstać samoistnie, należy podzielić, mając jednocześnie na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r. Z tego względu przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wszystkie wymienione w nim dokumenty mogą stanowić dowód istnienia prawa zarządu, ale wyłącznie w ściśle określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia, odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że ustalając tak szeroki katalog dokumentów umożliwiających stwierdzenie prawa zarządu dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego – znacznie szerszy niż w przypadku użytkowania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) – prawodawca miał na uwadze powyższe okoliczności historyczne oraz upływ czasu, który mógł spowodować utratę lub nawet zniszczenie określonych dokumentów, a także różnice między prawem zarządu, a prawem użytkowania – co do wielości źródeł zarządu oraz możliwości jego przenoszenia pomiędzy jednostkami państwowymi. Znamiennym jest, że w katalogu środków dowodowych wymienione zostały zarówno te dokumenty, na podstawie których zarząd powstał (§ 4 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia) jak i te, które nie miały takiego skutku (§ 4 ust. 1 pkt 5-10 rozporządzenia). Co więcej, odnośnie do żadnego spośród środków dowodowych należących do tej drugiej kategorii prawodawca nie powiązał go ze źródłem ustanowienia zarządu, ani nie przewidział wymogu odwoływania się do takiego źródła w przypadku korzystania z takiego dowodu. W tym kontekście jako nieuzasadniony jawi się wniosek, by ustalając istnienie przesłanki uwłaszczenia w każdym przypadku niezbędne było powoływanie się na dokument, którym ustanowiono zarząd. Należy też zauważyć, że prawodawca nie zróżnicował dopuszczalnych środków dowodowych w zależności od sposobu powstania zarządu, co z kolei prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, za pomocą decyzji o opłatach możliwe jest stwierdzenie istnienia zarządu w każdym przypadku, niezależnie od tego, w jakiej formie, przewidzianej przez prawo, zarząd ten powstał.

Co więcej, ponieważ żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 24 ust. 1 ustawy z 1961 r., w jej pierwotnej wersji, przewidywał wyłącznie, że wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie lub w użytkowanie wieczyste określa cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa), zaś stosownie do ust. 3 powyższego przepisu, Rada Ministrów miała wydać wytyczne co do ustalenia wysokości opłat na terenie całego kraju lub poszczególnych regionów. Wydana na podstawie powyższego upoważnienia uchwała Rady Ministrów nr 105 z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P. z 1969 r. Nr 3, poz. 33), regulując zasady ustalania opłat za użytkowanie nie przewidywała jednak żadnych szczególnych wymagań formalnych dla decyzji o opłatach. Żadnych tego rodzaju wymogów nie można wywieść również z przepisów ugg, gdyż art. 40 tej ustawy wymieniał jedynie elementy obligatoryjne decyzji bądź umowy, na podstawie których prawo zarządu powstawało. Na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 43 ugg, Rada Ministrów miała w drodze rozporządzenia określić szczegółowe zasady i tryb oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U. z 1985 r. Nr 47 poz. 240), w § 8 i 9 szczegółowo określa elementy decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie oraz elementy umowy o przekazaniu nieruchomości, nie regulując w ogóle treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd.

W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, należy przyjąć, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby intencją prawodawcy było ograniczenie możliwości dowodzenia przesłanki uwłaszczenia za pomocą decyzji o opłatach za zarząd do przypadków, w których decyzje te treścią nawiązują do uprzedniego ustanowienia prawa zarządu w formie przewidzianej obowiązującymi przepisami. Ograniczenie uprawnień w drodze wykładni rozszerzającej i bez jednoznacznej podstawy w przepisie ustawy nie jest możliwe do pogodzenia z ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz nawiązującą do niej zasadą poszanowania praw nabytych, która obejmuje również ekspektatywy (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia... s. 80.

Demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn.

Podsumowując: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).

Z tych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę jak w sentencji.