II SA/Lu 663/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-23	
Data wpływu	2015-09-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Witold Falczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255;  art. 16 a ust. 1 i 8, art. 3 pkt 22; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania L. Z. od decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowanej stałej opieki nad mężem J. Z. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.), podkreślając, że przesłanki wymienione w ust. 1 tego przepisu muszą być spełnione kumulatywnie. Za uprawnionego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uważa się osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia lub pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji ustalił, że w 2013 r. tj. roku poprzedzającym okres zasiłkowy, na dochód dwuosobowej rodziny osoby wymagającej opieki składał się dochód niepełnosprawnego J. Z. w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie to kwota [...]zł, a więc nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. L. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 23 kwietnia 2015 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 marca 2015 r.

W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do wykazania przez skarżącą przesłanki dotyczącej nie podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której stanowi art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza poczynionych w sprawie ustaleń wskazuje, że L. Z. jest osobą w wieku 74 lata, nieposiadającą własnego źródła dochodu, pozostającą na utrzymaniu męża. Pomimo tego, że kilkanaście lat temu osiągnęła wiek emerytalny nie nabyła prawa do świadczeń emerytalno – rentowych. Również z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni w ostatnich latach podejmowała zatrudnienie, o czym świadczy fakt, że w 2013 r. strona nie uzyskiwała żadnych dochodów, jak również treść złożonego w dniu 12 maja 2015 r. oświadczenia o niepodleganiu ubezpieczeniom społecznym. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby stwierdzona u męża od 23 marca 2015 r. niepełnosprawność w stopniu znacznym i konieczność sprawowania opieki wiązała się z utratą uzyskiwanych przez nią dochodów. Również nie wskazała, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem nie mogła tego uczynić. W związku z tym w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z niego, a sprawowaną od marca 2015 r. opieką nad J. Z..

W ocenie organu odwoławczego nie można także zaakceptować stanowiska, że bez wpływu na prawo do przedmiotowego świadczenia pozostaje osiągnięcie przez stronę wieku emerytalnego. Pomimo, że ustawodawca wymieniając w art. 16a ust. 8 ustawy przesłanki negatywne nie wymienia kryterium wieku, to jednak nie można uznać, że ustawa kierowana jest do wszystkich niezatrudnionych osób, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W realiach niniejszej sprawy nie można pomijać, że aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia to wymaga obiektywnej oceny możliwość jego świadczenia, o czym niewątpliwie decyduje stan zdrowia, jak i wiek takiej osoby. Kolegium powołało w tym przedmiocie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 9 marca 2014 r. sygn.. akt I OSK 1787/11.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. Z. zarzuca obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie przyznała, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zawarty w art. 16a ust.1 ustawy wymóg niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dotyczy osób w wieku aktywności zawodowej tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego. W ocenie skarżącej literalna wykładnia przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym także art. 16a ust. 1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Skarżąca przytoczyła odpowiednie przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a także treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreśliła, że organy obu instancji stwierdziły, że jest ona niezdolna do jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie przyznały, że sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad mężem. W związku z tym skarżąca uważa, że decyzje obu organów są nie tylko niezgodne z obowiązującym przepisami, wydanymi bez podstawy prawnej, ale również dyskryminują i stygmatyzują ją jako osobę starszą.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. zatytułowanym "skarga" pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy dodatkowo zarzucił naruszenie art. 17 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez jego niezastosowanie, a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez "zebranie i wadliwą ocenę materiału dowodowego przez organ z którego wynika, że przyznane świadczenie miałoby być surogatem świadczenia emerytalnego dla skarżącej, podczas gdy z oceny zebranego materiału dowodowego nie można wyprowadzić tak daleko idących wniosków potwierdzających okoliczności, które przemawiałaby w sposób jednoznaczny za stwierdzeniem, że przyznane świadczenie dla skarżącej w istocie jest dla niej surogatem świadczenia emerytalnego." W obszernym uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując stwierdził, że" nie można podzielić poglądu organu, że o rezygnacji z pracy decyduje wiek i zdrowie danej osoby, bowiem ustawodawca w negatywnych przesłankach przyznanie świadczenia nie wymienił takiej przesłanki. Gdyby chciał to na pewno by tak uczynił. Przytaczane przez organ orzecznictwo nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ jest to wykładnia jednego z Sądów, którymi Sąd orzekający nie jest związany."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.114 z późn. zm.). Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529 oraz z 2013 r. poz.1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Należy przy tym podkreślić, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. Z..

Bezsporne jest, że skarżąca jest małżonką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym (74 lata) i z akt sprawy nie wynika, by w ostatnich latach podejmowała zatrudnienie. Nie wskazała również, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem nie mogła tego uczynić. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawała w zatrudnieniu, nie uprawdopodobniła także by nie podejmowała zatrudnienia tylko dlatego, że sprawuje opiekę nad chorym mężem. Z wywiadu środowiskowego wynika, że nie posiada własnych źródeł dochodu, pozostaje na utrzymaniu męża.

W tym stanie sprawy, pomimo spełnienia przesłanki sprawowania stałej opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego, specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługuje. Sąd w całości podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że mimo ustanowienia w art. 16a ust.8 ustawy przesłanek negatywnych, wśród których ustawodawca nie wymienił kryterium wieku, nie można uznać, że ustawa kierowana jest do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Słusznie przyjęły organy, że aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia to wymaga obiektywnej oceny możliwość jego świadczenia, o czym niewątpliwie decyduje stan zdrowia, jak i wiek tej osoby. Tymczasem pomijając wiek skarżącej, podkreślić należy, że w wywiadzie środowiskowym wskazała schorzenia, na które cierpi. W związku z tym za bezzasadne uznać należy zarzuty zawarte w skardze, jak i w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 22 grudnia 2015 r.(k. 43 akt sądowych), które sąd potraktował jako uzupełnienie skargi. Podkreślenia wymaga fakt, że wbrew zarzutowi co do kompetencji organów administracji w zakresie oceny zdolności skarżącej do pracy, organy te przytoczyły jedynie okoliczności ustalone w toku postępowania dowodowego, a źródłem tych informacji były dane wskazane przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym oraz dokumentach. Skarżąca podnosi, że przepisy prawa nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę, jednakże nie uprawdopodobniła by miała możliwość podjęcia takiego zatrudnienia, a nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Sąd podziela także stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn.. akt I OSK 416/13, zgodnie z którym "Nie można podzielić poglądu, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Brak takiego kryterium może prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych". Sąd wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne (a więc świadczenie o analogicznym charakterze) przyznawane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a będącej w wieku uprawniającym do przyznania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzanie zasady, że uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie jak w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne.

Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie skarżącej, że organy administracji "dyskryminują ją i stygmatyzują jako osobę starszą", a także zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej) poprzez jego niezastosowanie, bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrywały zarówno przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, jak i niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą i w uzasadnieniu decyzji odniosły się do tych kwestii.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie spełniona została bowiem ustawowa przesłanka z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkująca przyznanie przedmiotowego świadczenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w przepisach art. 250 p.p.s.a. w związku z § 15 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490).