Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe-Nadleśnictwo T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), decyzją z [...] marca 2017 r. stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w skład którego wchodzi prawo własności udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/4 części w nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha (ark. mapy [...]), wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.; 2) naruszenie art. 60 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wskazano, iż mienie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji w postaci udziału 1/4 we współwłasności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i w konsekwencji tego nie było objęte art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W ustalonym stanie faktycznym niespełniona została bowiem przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 Przepisów wprowadzających nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (decyzją z [...] sierpnia 2017 r.) wyjaśnił, że art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Z akt sprawy wynika, że będąca własnością Skarbu Państwa w udziale 1/4 działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. fragment drogi krajowej Nr [...] relacji [...]. Droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką Nr [...]. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a dodany został do powołanej ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na której znajdują się drogi publiczne. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny (faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową). Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 Przepisów wprowadzających nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem – nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1114/16).

Ponadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1488/11). Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia.

Udział 1/4 we własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w dacie 31 grudnia 1998 r., pozostawał własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych – Nadleśnictwa [...] (co zostało udowodnione m.in. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r.), jednakże faktycznie teren działki nr [...] stanowił w dacie komunalizacji fragment drogi publicznej. W przypadku zastosowania art. 60 Przepisów wprowadzających do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystywanie nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa materialnego ani proceduralnego. Wojewoda [...] należycie zbadał przedmiotową sprawę i dokonał słusznej analizy materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebrania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów;

2. art. 60 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację podobną jak w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.

Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowiły ust. 1 i 3 art. 60 Przepisów wprowadzających, z których wynika, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem stają się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jakkolwiek nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to jednak badanie, czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, następowało w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody, wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń (zob. art. 60 ust. 3).

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest rozumienie pojęcia "władanie", jakim posługuje się art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Na tle tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że "Nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 7 października 2014 r., I OSK 716/13, LEX nr 1591053).

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzją o zarządzie w stosunku do udziału 1/4 w przedmiotowej nieruchomości (działce nr [...]) legitymuje się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], co jest okolicznością bezsporną (zob. decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r.). Organy obydwu instancji uznały natomiast, że dla uwłaszczenia Województwa [...] udziałem w przedmiotowej nieruchomości przesądzające znaczenie ma, w okolicznościach tej sprawy – jako że działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną kategorii [...] – art. 2a ustawy o drogach publicznych, który określa, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Zauważyć w związku z tym należy, że art. 2a ustawy o drogach publicznych normuje, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wyłączenie z powszechnego obrotu prawnego gruntów pod drogami publicznymi, pozostawiając je we własności publicznej. "Przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę publiczną jest dopuszczalne tylko między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i tylko wtedy, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, o których mowa w art. 2 ust. 1." (postanowienie SN z 15 stycznia 2015 r., IV CSK 315/14, OSNC 2016/1/11). Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej do uwłaszczenia jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli zatem nie było podstaw do uwłaszczenia Województwa [...] w trybie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, z uwagi na brak władania nieruchomością, w takim rozumieniu, jak wskazano wyżej, to również art. 2a ustawy o drogach publicznych nie mógł w żaden sposób wpłynąć na ocenę spełnienia przesłanek uwłaszczenia. Jak podkreśla się także w orzecznictwie, "Posiadając przedmiotową nieruchomość jedynie faktycznie i użytkując ją bez tytułu prawnego, w sytuacji gdy tytuł taki oparty na trwałym zarządzie posiadał inny podmiot, skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek do stwierdzenia nabycia tego mienia przez skarżącego na mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" (zob. wyrok NSA z 24 września 2003 r., I SA 1542/03, LEX nr 159253).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną wyżej.